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关于《十堰市中心城区山体保护条例(草案)》的说明
2016年5月31日在市四届人大常委会第三十六次会议上
作者:管理员        来源:本网        日期:2016/7/25 15:38:21        

  市人民政府副市长  杜海洋
  

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:
  我受张维国市长的委托,就《十堰市中心城区山体保护条例(草案)》作如下说明:
  一、制定《条例》的必要性
  (一)制定《条例》是贯彻落实国家、省、市重大发展战略部署的基本要求。党的十八大提出要加强生态文明建设,习近平总书记也多次在不同场合对生态文明进行阐述。
  2013年8月,国家批准湖北省为生态省建设试点。2014年11月27日,省人大十二届常委会第十二次会议表决通过《湖北生态省规划建设纲要》,对十堰市创建国家级生态城市提出了具体要求。2013年2月21日,十堰市委工作会议提出要把“外修生态、内修人文”作为十堰转型发展、科学发展的发展方略,不断提升城市生态环境,强化城市竞争力。2013年10月31日,十堰市委四届七次全会又进一步明确指出,要努力在生态文明建设、转型跨越发展上走在全省前列,不断开创区域性中心城市建设的新局面。2016年1月4日,十堰市委四届十次全会明确提出“十三五”时期要大力建设生态十堰、人文十堰、创新十堰、开放十堰、幸福十堰。制定《条例》是贯彻落实党的十八大关于生态文明建设战略的需要,是加快十堰发展,提升城市竞争力、吸引力的需要,是确保一库清水永续北送的需要。
  (二)制定《条例》是加强“三违”治理,顺应民心民意,促进城镇建设和谐、有序推进的现实需要。近年来,随着十堰经济社会的快速发展,城市空间逐步扩张,大量山体被开发利用,十堰市中心城区老区山体特色逐渐消失,生态环境优势逐渐下降。尤其近年来城市“三违”现象更加成为群众关心的焦点热点问题,大量占用、破坏山体的行为对城市自然生态环境的负面影响已经凸显。根据《立法法》的有关规定,并经湖北省人大常委会决定,我市自2016年1月1日起开始拥有地方立法权,制定《条例》是尊重民意、顺应民心、实现民愿的重要体现,是一项实实在在的民生工程。
  (三)制定《条例》是理顺山体保护管理体制机制的必然要求。一直以来,我市中心城区规划范围内涉及山体保护的相关管理活动,实行的是规划、国土、林业、住建、环保、城管综合执法等部门分头管理的体制机制,虽然在一定时期内起到了一定的成效,但现实中山体保护整体规划缺失、规划执行刚性不够、山体保护管理职责不清、沟通协调不到位、管理效率不高等问题一直存在。如何厘清各相关职能部门在山体保护管理中的具体职责,理顺山体保护管理的体制机制,规范行政行为,留住山城特色,保住生态优势,实现有序开发等,都十分有必要通过立法予以明确。
  二、《条例》的起草过程
  (一)立项调研阶段。2016年2月22日,市人大常委会召开十堰市法规立项工作专题汇报会,确定《十堰市中心城区山体保护条例》为我市首部实体性地方性法规。3月1日,市人大常委会召开山体保护立法工作座谈会,座谈会上强调要尽快启动《条例》的立法工作。3月14日,省人大常委会回复同意《条例》立项计划。3月16日,市人大常委会将《条例》立项工作报告市委,市委同意《条例》立项。
  (二)起草征求意见阶段。2016年3月18日,市人大常委会召开《条例》起草工作会议,会上将起草任务交给市政府。会后,市政府迅速成立了起草工作专班。4月7日,起草工作专班完成了初稿,市政府法制办作了审改。4月13日,市政府法制办根据收集的意见和建议对《条例》再作修改,并将《条例》前期的起草工作情况报告市政府,市政府同意定稿,并将《条例》征求意见稿以市政府办的名义通过十堰市人民政府门户网站、书面征求意见通知等形式公开征求社会各界、各相关单位(部门)的意见和建议,征求意见时间为4月14日至4月30日。
  (三)调研修改阶段。经市政府同意,市政府法制办于2016年4月21日、4月22日、4月25 日先后召开《条例》征求意见座谈会4次,广泛征求有关单位、乡镇(街办)、村(社区)、关联企业对《条例》的意见和建议,并邀请法律专业人士、语言文字工作者进行了专门审议和校对。4月22日,市政府法制办将《条例》文本、起草说明及立法参阅件等相关资料送交市人大法工委审阅。4月29日,市人大法工委进行了研究后提出了修改意见并反馈给起草工作专班。5月4日,市政府法制办根据市人大法工委的反馈意见对《条例》作了再次修改,并将相关情况报告给市政府。5月17日,市政府召开第63次常务会议,会上研究讨论了《条例》送审稿,并提出了关于《条例》的修改完善意见。5月17日,《条例》起草工作专班再次召开起草工作会议,按照市政府常务会议关于《条例》的修改完善意见,逐条对《条例》进行充实完善。5月18日,市人大法制委员会召开全体会议,对《条例》进行研究讨论,通报了市人大法制委员会关于《条例》的审议意见。5月30日,市委常委会研究讨论了《条例》,决定将修改完善后的《条例》报市人大常委会审议。
  三、《条例》的主要依据
  1、法律法规依据:《立法法》、《森林法》、《土地管理法》、《环境保护法》、《水土保持法》、《大气污染防治法》、《城乡规划法》、《矿产资源法》、《野生动物保护法》、《城市绿化条例》、《殡葬管理条例》、《自然保护区条例》、《风景名胜区条例》等。
  2、参考相关规定:《武汉市湖泊保护条例》、《武汉市山体保护办法》、《恩施州山体保护条例》等。
  四、《条例》的基本特点
  据了解,《十堰市中心城区山体保护条例》是我省继恩施州山体保护条例之后,地方起草的关于山体保护的第二部实体性法规。《条例》立足我市市情,并遵循生态优先、科学规划、严格保护、依法管理、有效利用的原则,对涉及山体保护的相关责任主体、职责划分等作了明确规定。《条例》有如下基本特点:
  (一)明确了适用范围。《条例》明确了适用范围仅限我市中心城区范围内,并强调中心城区的具体范围与《十堰市城市总体规划》确定的范围一致(第三条第一款)。
  (二)对山体及山体保护进行了定义。为了用科学的概念界定山体及山体保护的定义,《条例》分别对山体及山体保护的定义作了明确规定(第三条第二款、第三款)。
  (三)明确了山体保护的责任主体。《条例》明确规定了山体保护实行政府行政首长制,市、区人民政府(管委会)是山体保护工作的责任主体,负责组织实施本辖区内山体保护工作,落实相关责任和经费,乡镇(街道)履行管辖区域内山体管理保护职责(第五条、第六条)。
  (四)明确了山体保护的主管部门。《条例》明确规定林业部门、城市管理综合执法部门是本市中心城区山体保护工作的主管部门,市规划、国土、环保等部门按照各自职能做好山体保护的相关工作(第七条、第八条)。
  (五)明确了专项规划制定的程序。《条例》第三章对山体保护规划的制定主体、编制、审批、调整作了专门规定,强调山体保护规划制定的严肃性、科学性。一是明确山体保护规划的制定主体为市规划主管部门,同时强调山体保护规划应当与十堰市城市总体规划相一致(第十三条)。二是山体保护规划的编制和审批程序更加严格(第十五条)。三是强调山体保护规划不得擅自改变和调整山体保护规划的具体程序(第十六条、第十七条)。
  (六)明确山体实行分级保护。明确中心城区保护山体分为一级保护山体和二级保护山体,并对何为一级保护山体,何为二级保护山体进行了界定(第十四条)。对一级保护山体和二级保护山体禁止、限制、允许建设的项目进行了规定,在从严保护的前提下,允许适当进行公共基础设施和公共服务设施建设(第二十二条)。
  (七)突出从严保护山体。从严保护是《条例》确定的总体基调,一是规定了纳入规划保护的山体应当设立保护标志,标明保护范围和责任单位(第十八条)。二是对山体保护范围的禁止行为进行了详细罗列,具体列明了九项禁止性规定,并规定了兜底条款(第十九条)。三是针对条例实施以后,对部分关于行政许可的事项后续如何处理等问题,规定了具体条款(第二十二条)。四是明确中心城区内破损山体的修复治理(第五章)。
  (八)对法律责任一章按照部门职责管理权限作了明确规定。按照部门职责管理权限,进一步明晰了各职能部门在处理山体保护相关违法行为中的具体权限,并在上位法规定的处罚幅度范围内,明确了更加严厉的法律责任(第三十条、第三十一条)。对行政机关及其工作人员的违法行为规定了处分条款(第三十二条)。
  主任、各位副主任、秘书长、各位委员:由于时间较紧,加之起草工作专班的立法经验不足、水平不高,《条例》草案还存在一些缺陷和问题,请市人大常委会在审议中进一步修改完善。市政府一定按照市人大通过的《条例》,切实履行职责,严格公正执法,落实责任追究。确保我市山体保护工作健康有序发展,促进生态文明建设,让十堰的山更绿、水更清、天更蓝。
  以上说明,连同草案,请予审议。


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