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关于我市绿满十堰工作情况的调查报告
--2016年7月21日在市四届人大常委会第三十七次会议上
作者:管理员        来源:本网        日期:2016/8/28 15:33:32        

市人大常委会调研组


  主任、副主任、秘书长,各位委员:
  根据常委会2016年年度工作要点安排,7月4日至8日,常委会副主任余春存带领部分常委会组成人员和市直相关部门负责人组成调查组,对我市绿满十堰工作开展情况进行了专题调查。调查组先后深入到郧西、房县、竹山三个县,通过实地察看、个别交流、集中座谈等方式对10个乡镇(场)、20多个村进行了重点调查。调查过程中,听取了市林业局及三个县的工作情况汇报,与三个县的林业主管部门、部分乡镇(场)以及相关的经营主体负责人和林业大户代表进行了广泛座谈,并征求了他们对绿满十堰工作的意见和建议。与此同时,丹江口市、竹溪县、郧阳区、张湾区、茅箭区也按要求进行了自查,送达了自查报告。现将此次调查了解的情况报告如下:
  一、“绿满十堰”实施的基本情况
  2014年12月,省委、省政府出台绿满荆楚行动的决定后,市委、市政府立即启动绿满十堰行动。截至今年5月底,全市绿满十堰行动累计完成植树造林面积71.79万亩,占三年总任务76.43万亩的93.9%。其中宜林地及无立木林地造林48.95万亩,通道绿化9.87万亩,村庄绿化12.97万亩,分别占总任务的91%、117.8%、90.8%。竹溪县、竹山县、房县、张湾区、茅箭区、十堰经济技术开发区已全面完成绿满十堰总任务,并超计划实施造林8.93万亩。目前,已高标准完成福银、十房、十白、郧十、谷竹等高速公路沿线、过境国省道两侧、襄渝铁路十堰段等通道造林绿化工程,初步建成多层次、多色彩、多树种混交的生态景观廊道;全面实施了丹江口库周、汉江经济带及堵河沿岸(黄龙库区)荒山造林工程,南水北调中线工程核心水源区造林绿化取得显著成效;全面开展中心城区、生态滨江新区、产业园区和武当山机场飞机起降可视范围生态修复工程,稳步推进重点乡镇绿色示范乡村建设,全域绿化不断提面扩标,绿满十堰行动的速度和质量始终走在全省前列。
  (一)重视程度高,推进速度快
  一是各级政府重视程度高。自2014年12月全省绿满荆楚行动电视电话会以来,市政府高度重视、积极响应。市政府把实施绿满十堰行动作为践行“生态立市、绿色发展”战略和“外修生态、内修人文”理念的重要载体,全面部署,全力推进。市政府常务会议多次研究绿满十堰工作,年初、年中、年末多次召开现场推进会、工作总结会等大小会议,市政府将绿满十堰行动列入年度重点工作,以政府文件印发了《绿满十堰行动方案》、《2016年度绿满十堰行动实施方案》。各县市区政府也高度重视绿满十堰工作,房县主要领导多次召集乡镇党委书记专题研究,沿十房高速、谷竹高速、346国道现场办公,亲自安排部署重点地段的绿化造林工作;竹溪县县委书记余世明多次深入百里绿廊、百里果廊、百里景廊的“三廊”建设现场专题调研督办,同时与各乡镇签订《绿满竹溪行动目标责任书》,分解落实造林任务。
  二是部门工作投入力度大。全市各级林业主管部门在绿满十堰行动中积极行动、主动作为,始终坚持以绿满十堰行动为中心,及时安排部署造林绿化工作,积极督办检查各项任务落实。市林业局通过各种会议形式,全面部署造林绿化各项工作,积极动员市直林业系统干部职工开展双休植树活动,并聘请造林公司实施工程造林,全力配合有关市直部门实施植苗修复、播种修复、客土喷播修复。同时积极督办各地进行春季造林、夏季挖窝准备、秋冬季造林的“四季挖窝,三季造林”循环作业,从而使绿满十堰行动有条不紊、扎实有效推进。此外,还积极与东风公司对接,争取到了300万元“碳平衡”生态保护林项目资金,拉开了企业参与碳汇造林的序幕。
  三是督办检查考核措施硬。市政府领导多次深入各县市区检查督导造林工作情况,市政府督查室多次下发督办文件,组织督查组对各地进行巡回督办检查,每月通报一次进展情况。市林业局成立绿满十堰行动工作领导小组,落实责任分工,实行“一对一”检查督办。各县市区也都相应成立了督导专班,开展定期督导,形成了有力的督导工作机制。与此同时,各地通过创新考核机制,以目标为导向,以成果为标准,以奖励为手段,以层级管理为基石,加快绿化步伐,保证绿化成效。竹溪县采取不定期抽查与定期督办相结合,制定了《造林绿化检查验收考核办法》,实行年度阶段性验收与成效相结合,根据验收结果分批兑付资金,依据排名结果奖优罚劣。在绩效目标考核中,将林业工程建设考核权重由原来的2分提高为5分,考核结果与党政“一把手”政绩挂钩,作为干部职级晋升、评优表模的依据。郧西县建立了县级领导包乡镇、部门领导包联系点、乡镇领导包村组的领导包保责任体系,将绿满郧西行动纳入政府政绩考核体系,在乡镇社会经济工作目标考核中占有10分考核分值。
  四是全面宣传社会氛围浓。市林业局高度重视宣传工作,成立专门宣传组,制订宣传方案,在十堰林业网开辟专栏,开通十堰林业微信公众号,及时报道市直部门和各县市区绿满十堰行动进展、亮点、成效。并积极和十堰电视台、十堰日报传媒集团等主流媒体协作,形成报纸、电视、网络三大媒体共同参与的立体宣传态势。通过广泛宣传发动,群众的生态意识进一步提升,每年植树节期间,市四大家领导、市直机关干部、工商企业界知名人土、在校师生、社会团体、驻防官兵等社会各界人士都积极参加义务植树活动,年均义务植树1000万余株。同时,为丰富义务植树活动形式,市林业局和城管执法局先后在牛头山国家森林公园和四方山公园发起树木认养倡仪活动。此外,市林业局还不断创新活动形式,每年举办一期“绿满十堰文艺汇演”和两期“森林音乐会”。各县市区也积极行动,为绿满行动宣传造势。通过制作公路标牌、刷写宣传标语、开展图片展览、发放行动手册等一系列宣传措施,做到镇不漏村,村不漏户。使绿满十堰行动家喻户晓、人人皆知、人人行动。
  (二)林种结构优,造林质量高
  一是因地制宜,优化了林种结构,按照“宜林则林、宜景则景、宜花则花、宜草则草、宜果则果”的原则,合理安排树种,目前全市栽植的树种主要以柏树、杨树、杉木、湿地松、石楠、香樟、银杏、枫树、紫薇、楠树、桂花、七叶树、核桃、茶叶、油茶、油橄榄、小水果、女贞、红豆杉等为主;同时,按照“既要金山银山,又要绿水青山”的发展理念,统筹谋划,科学布局,兼顾生态效益和经济效益并重。仅2015年全市共完成经济林15.51万亩,防护林23.63万亩。各县市区也根据各自特色对林种结构进行了优化布局。其中,房县突出以高速路、国省道通道绿化提档升级、核桃产业基地造林和绿色示范乡村绿化为重点,把生态造林、产业基地、通道绿化、河渠绿化、乡村绿化工作同安排,同部署。重点区域造林绿化达到春有花、夏有荫、秋有果、冬有绿的效果;郧西县以“一城两线”(城区、高速路沿线、汉江沿线)绿化工程为亮点,着力打造汉江水源涵养林示范带、高速路生态景观林带、省界口子乡镇绿化示范片、东西部百公里核桃走廊的“两带一片一廊”高标准示范建设区,形成“点、线、面”结合的造林新模式。二是注重质量,确保了绿化实效。严格落实造林责任到山头、户头、人头、不栽无主树,不造无主林。确保造一片、活一片、管一片、成一片。据抽查,全市2015年造林成活率在90%以上,南三县优于北三县。2016年南三县在90%以上,北三县在80%以上。
  (三)投入机制新,整合力度大
  全市通过推广“承包造林、流转造林、补贴造林”等造林模式,创新“谁投资、谁受益”市场化营造林机制,提高了造林速度和质量;通过建立完善“政府主导、市场主体、金融支持、社会参与”生态建设多元投入机制,采取“开发金融产品支持造林,吸引社会业主投资造林,整合涉农资金扶持造林,安排财政资金奖补造林”等办法,化解了林业生态建设投入大、周期长、见效慢的难题,有效弥补了造林资金投入不足的问题。据初步统计,绿满十堰行动实施以来,累计完成资金投入12.9亿元,先后与4家银行签订了20亿元的《战略合作框架协议》,2家银行与4家林业龙头企业签订了9000万元的融资协议。其中:省级投入1.69亿元,县级投入2.91亿元,社会资本投入8.3亿元;目前全市共引进983个新型林业经营主体参与林业建设,其中专业大户646个、家庭林场21个、林业专业合作社268个,林业企业48个,共计经营林地面积115.57万亩。竹溪县制定出台以政府奖补撬动民营资本投入造林绿化和产业发展的新机制,共整合相关项目资金1亿多元,撬动民间资本达2亿元,吸纳造林企业16个,培植造林专业合作社42个,引进造林业主73个、流转荒山10万亩、造林6万亩。竹山县对建设任务较重的溢水、麻家渡、宝丰、擂鼓等4个乡镇各给予10万元补助,其他乡镇各给予5万元补助,县政府还拿出专门资金600万元用于奖补核桃基地管理。郧阳区出台乡镇造林和坪地苗圃绿化三级奖励政策,从种苗、技术、服务三个层面扶持造林业主,累计吸引社会资金3.2亿元,全区千亩以上造林大户6个,造林面积9000余亩。丹江口市政府出台村庄绿化及林业产业发展每年每村平均补助1万元优惠政策,积极推动林地向造林大户和企业流转,累计吸纳民间资本近2亿元,催生出500亩以上造林大户12个、涉林公司8个、林业专业合作组织4个。郧西县各乡镇投资900元/亩建设1000亩标准示范片,每个乡镇至少建成一个标准示范村后由县政府按每村不突破5万元的标准具实支付建设资金。
  (四)敢啃硬骨头,攻克难点多
  按照全市“五个十堰”建设目标,各县市区积极将绿满十堰行动与青山绿水建设相结合、与水源保护相结合、与全域旅游相结合、与产业发展相结合、与精准扶贫相结合,紧扣目标,结合实际,以点带面,突出重点,攻坚克难。特别是对高速两边、国省道沿线、汉江堵河两岸、石漠化荒山、集镇周边、村落庭院进行了重点绿化。竹溪县立足“三廊”建设、村庄城镇绿色创建、退耕还林绿色产业基地建设和“消茅”荒山造林,按照“三年任务,两年完成,提前一年实现绿色全覆盖”奋斗目标,发扬敢啃硬骨头精神,扎实推进绿满竹溪行动。全县两年共完成造林任务22.82万亩,占全县三年绿化总面积的113.5%,居各县市区绿化面积之首;竹山县通过大力实施“八绿”工程(山绿、路绿、河绿、城绿、园绿、村绿、院绿、地绿),以点代面,集中连片,整体推进,达到全域披绿、整体出彩目标,实现绿满竹山行动向纵深推进;丹江口市突出武当山机场可视范围绿化、村庄绿化美化、汉十高速、环库路、丹郧公路等道路绿化和产业基地造林“四个重点”,大力推进林业生态建设,积极打造全域景观化、全域生态化,为保护水源区水质打好基础;郧阳区以生态滨江新区、库区沿岸、环郧阳湖、郧十高速等通道绿色长廊和武当山机场飞机起降可视范围空中走廊为重点,大力实施植树造林工程、城区增绿工程、岸线绿化工程、镇村绿化工程,建设绿色屏障、绿色城市、绿色长廊、绿色乡村;张湾区结合美丽乡村、生态旅游、绿色家园建设,以武当山机场飞机起降可视范围生态修复为重点,以316国道为主轴美化绿化,以大西沟和堵河为两翼,打造七彩西沟和堵河十里画廊;茅箭区按照集中连片、综合治理、绿美结合的思路,积极推进村庄绿化、工业园区绿化,尤其今年全力推进机场可视范围生态修复工作,完成绿化面积8108亩,栽植大规格苗木近8万株,撒播草籽7.37万公斤,客土3万方;经济开发区以襄渝铁路十堰段沿线绿化美化和武当山机场“航空生态走廊”建设为重点,集中连片整体推进,形成错落有致、横竖成行、树荫连片的立体景观,累计组织3万余人种植高规格苗木20万余株,造林1300亩;武当山特区主要对高速公路两侧山体绿化及以前工程建设形成的裸露山体进行生态修复,服务全域景区建设。
  二、存在的几个问题
  (一)工作力度不平衡,区域进展有差异
  绿满十堰行动面临任务重、造林难度大、成本高、标准严、资金不足等困难,各县市区的造林任务也不尽相同,导致实际造林进展不平衡,有的地方行动迅速,有的地方进展缓慢。其具体表现在:南三县与北三县有差异;乡镇与乡镇有差异;城镇与乡村更有差异。有的已超额完成,有的还相差很远。而且各地重退耕还林,轻宜林地造林;重路边绿化,轻房前屋后绿化;重国省道绿化轻乡村道路绿化的现象还尤为普遍。如:郧西高速沿线绿化已基本覆盖,而上津、景阳、六郎等乡镇的面貌还没有大的变化;郧阳区环湖乡镇2016年度造林已全部完成,还完成2017年任务的50%,而偏远乡镇行动还比较滞后。
  (二)荒山造林成本高,资金投入缺口大
  造林绿化是一项投入大见效慢的工程,近年来虽然积极探索引进了一些市场主体投资参入造林绿化,但总量不大。就全市而言主要还是依靠政府项目投资为主,特别是工程造林,对中央资金依附度太高。就荒山造林来讲,国家由过去的每亩300元增加到500元,但实际各地投入都在2000至5000元不等。尽管市县政府每年想方设法捆绑了一些资金用于造林绿化,但是对于大额的资金投入,缺口资金仍然较大,目前,几乎各个县市区在绿满行动中都有欠账。就连绿化环境较好的竹山县缺口资金也在2000万元以上,郧西县资金缺口更多,达5000多万。当前,绿满十堰任务仅剩北三县还没完成,仍需继续开展植树造林,时间紧迫,任务较重。但由于我市大多都处于特殊的喀斯特地理地貌环境,造林绿化任务大、立地条件差,造成大部分地方造林整体质量不高、栽植水平低、管理不到位,整体效果差。北三县大部分属于石漠化地区,宜绿化地块小而分散、土层瘠薄,造林回报率低,影响市场主体投资社会造林积极性,故而造成绿满十堰行动资金筹措难度加大。与此同时,可能受政府财政能力的影响,财政资金的投入还会减少。这就意味着今后绿满十堰工作特别是北三县绿满行动将要面对资金和任务的双重压力。在剩下的一年半时间内,完成既定的目标任务既是当前绿满十堰行动的重点也是难点。
  (三)管护机制不健全,责任落实不到位
  在创新管护机制上,全市各地虽然都进行了一些探索,但是不系统,不全面。“各吹各的号,各唱各的调”没有形成一套完整的,管长远的管护体系。特别是在主体责任落实上不明确,在责任追究上不具体,在管护资金的使用上不到位等现象都不同程度的存在。由于管护责任没有完全落实到位,从而导致重植轻管、只种不管、毁林开荒、毁林种菜、毁林种姜的现象还时有发生。甚至还有个别地方出现停耕反弹的苗头,不少农户对新造林地缺乏有效管护,影响了造林质量和绿化效果。这次调查过程中我们就发现郧西上津、六郎等部分乡镇在原有的退耕地种植黄姜,势必会影响退耕还林的成果。
  (四)产业结构不合理,科技兴林力度弱
  一是由于绿满十堰行动来的急,时间紧,不少地方在没有完全做好规划和苗木准备的情况下,为了完成计划任务,只能边实施边完善,客观上造成了在林种结构的安排上出现了一些随意性和盲目性。尤其是有的地方在树种选择和经济林品种的选择上,没有充分考虑本地气候条件、农民栽植习惯和产业的后续发展,引进的种苗难以按预期见收并获得经济效益。而且林特产业本身受品种、气候、技术、市场、病虫害等多种因素影响大,抵御各种风险能力弱。二是林业产业缺乏科技人才和科技支撑。由于受机制、体制的限制,林业专业技术人才引进难,现有林业技术人才匮乏,年龄结构老化,处于青黄不接的现状,尤其缺乏经济林和园林方面的技术人才和管理人才,在实施造林中缺乏有效的科学规划和强有力的技术支撑。
  三、几点意见和建议
  (一)突出重点,加大力度,不断促进生态林业和民生林业的协调发展
  一是突出绿化重点。要以改善生态环境为主题,以绿化、美化、亮化为切入点,以“城镇园林化、道路林荫化、河堤生态化、山体景观化、岗坡林果化、庭院花园化”为主要建设内容,确保全面完成宜林地、无立木林地、通道绿化地和村庄绿化任务。二是强化种苗培育。要把种苗工作放在突出位置,认真谋划制定种苗发展规划,扩大育苗面积,壮大苗木产业,增加苗木供应数量,最大限度满足生态建设需要。三是强化督办考核。要把绿满十堰行动目标任务完成情况纳入县域经济考核的重要内容,建立完善行政首长负责制,提高林业工程建设在经济目标考核中的权重比例,严格考核兑现,并将考核结果作为党政领导干部任期评定的重要依据,以切实解决绿满十堰工作进展的不平衡问题。四是优化林种结构,加快产业发展。要按照生态产业化、产业生态化的要求,大力发展以林果茶为主的林业产业,同时着力发展林下经济,积极推进“林药、林菌、林果、林茶”等多种林下复合种植模式,努力把生态优势转化成经济优势,实现生态效益、经济效益、社会效益齐头并进。五是抓紧谋划好今年秋冬绿化和2017年造林绿化工作,确保绿满十堰三年任务如期完成。
  (二)创新机制,强化管理,确保绿满十堰行动取得更大成效
  一是创新投入机制。要根据我市地处核心水源区且在国家整体功能区划中属于限制性发展区域的实际,加大向上争取力度,积极争取国家和省里对我市在水土保持、生态环境保护及生态补偿、库区面源污染和水质达标治理等方面给予更多的政策和项目资金倾斜,为三年顺利完成绿色全覆盖提供支持。同时,按照绿满十堰行动要求,在严格落实本级财政投入、积极整合涉农资金用于林业生态建设的基础上,紧紧抓住社会资本从二、三产业逐步向生态旅游和观光农业转移的机遇,制定出台切实可行的优惠政策,大力发展非公有制林业。按照“谁投资、谁受益”原则,支持和鼓励企业法人、农村能人、林业大户、农民专业合作社、社会组织等多种经济成分投资林业建设和生态保护中来,推动绿色全覆盖顺利实现。二是创新管护机制。市政府要尽快制定出台我市林业管护办法,在进一步明确各造林主体为抚育管护第一责任人的基础上,积极探索政策性管护与市场化运作相结合的管护办法,按照风险承包、效益共享原则,鼓励开展承包管护、联合(片)管护试点,将政策兑现与抚育管护挂钩,明确奖惩措施,督促管护责任人自觉主动加强新造林地的抚育管护,确保栽一片、活一片、成一片。三是强化森林病虫害防治。要建立健全病情疫情预警防控机制,特别是抓好经果林病虫害防治和松林线虫、松毛虫的预测预报,做到早发现、早干预、早解决,以进一步保护森林资源,巩固绿化成果。
  (三)坚持科技兴林,强化队伍建设,为绿满十堰和我市林业事业发展提供强力支撑
  要坚持走科技兴林、人才强林道路,积极探索走出去、请进来、内强实力、外引活力的新路子,与大中专院校建立联姻制度,将有基础、有意愿、能培养、能担当、有前途的年轻干部选送到大中专院校进行学习培训,为全市培养一批林业科技人才,积极开展林业科技人才的引用、招聘,从大专院校招聘林业科技人才,创造良好人才引进环境,保证引得来,留得住,能重用。同时,采取购买服务的方式,专门聘用具有一定实践经验的林果产业基地发展技术服务人才,解决短期内林果产业发展的迫切需要,并加强林业技术服务的培训推广,建立市、县、乡、村四级技术服务体系。通过鼓励创办科技型企业、建立科技示范点、开展科技承包和技术咨询服务等形式,加快科技成果转化,提高全市科技兴林水平。


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