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关于全市中心集镇建设情况的报告
--2016年7月21日在市四届人大常委会第37次会议上
作者:管理员        来源:本网        日期:2016/8/28 15:46:50        

十堰市人民政府常务副市长  傅继成


  主任、各位副主任、秘书长,各位委员:
  我受张维国市长的委托,向市四届人大常委会第37次会议报告全市中心集镇建设工作情况,请予审议:
  一、基本情况
  “十二五”以来,我们以科学发展观为指引,积极实施“一城两带”和“一核多支点”发展战略,把中心集镇建设作为统筹城乡发展、缩小城乡差距的重要载体,作为辐射农村发展、实现农民就近城镇化的重要节点,作为带动农民就业增收、实现脱贫致富的重要依托,按照“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”的总体要求,着力建成了一批产业集聚、人口集中、发展集约、服务集成的宜居宜业中心集镇。截至2015年底,全市共有72个建制镇、34个乡、1857个行政村。城镇居民可支配收入、农民人均纯收入同步提升,增幅连续四年高于GDP增速。县域完成固定资产投资768亿元,年均增长27.5%。省级以上中心集镇(不含城关镇)总人口达57.7万人,其中城镇人口达26.8万人,累计吸纳转移6万农村人口就近城镇化。中心集镇的快速成长,加快推进了全市新型城镇化进程。目前,全市城镇化率提升至52.91%,比“十一五”末提高6.61个百分点,与南阳、襄阳、商洛、安康毗邻四市相比位居第二。以丹江口市六里坪镇、郧阳区茶店镇、郧西县上津镇、房县军店镇、竹溪县水坪镇、竹山县宝丰镇等为代表的中心集镇已初具城市风貌,在全市新型城镇化进程中,发挥了显著的示范带动效应。
  二、主要工作及成效
  (一)抓规划引领,不断优化中心集镇建设布局。
  一是科学编制区域性中心集镇建设规划。在实施“一城两带”建设过程中,科学编制《竹房城镇带总体规划》、《汉江生态经济带总体规划》,以及“两带”中心集镇城镇建设、土地利用等专项规划,为“两带”中心集镇建设发展,作出了科学指引,促进了生产要素向“两带”中心集镇聚集,形成了带动县市区新型城镇化发展的空间“骨架”。
  二是推进城乡规划全覆盖。截至2015年底,全市106个乡镇总规覆盖率达96.2%;36个建制镇独立编制了控规,占33.9%;乡镇总规深化后直接代替控规指导建设的有66个,占62.3%;村庄规划已累计编制1189项,占68.9%。城乡规划覆盖率大幅提升。
  三是强化规划对接。根据中心集镇总体发展目标和阶段性需求,加强集镇建设规划、经济社会发展规划、土地利用规划,以及脱贫攻坚、生态保护、交通、能源等专项规划的衔接,增强各类规划的协调性。把中心集镇建设与南水北调移民安置、库区生态保护、片区脱贫攻坚、集镇避灾搬迁等重点项目规划相衔接,优化土地利用空间布局,保障了中心集镇基础设施建设、产业发展、重点民生项目的落地。
  (二)抓示范创建,不断强化中心集镇建设示范效应。
  一是积极争创国家、省级试点示范。近年来在国家、省有关部门的大力支持下,在各级各部门的共同努力下,我市成功创建了一批中心集镇建设试点示范,取得了一系列振奋人心的可喜成绩。“十二五”期间,全市共有6个建制镇荣获省政府城镇规划建设管理(小城镇类)“楚天杯”奖。成功创建国家级重点镇11个,省级重点镇8个、特色镇6个、“四化同步”示范镇1个。成功创建国家级生态乡镇6个、省级生态乡镇29个。龙山镇被列入全国宜居小镇示范(全省仅3个)。宝丰镇被列为全国发展改革试点镇。茶店镇、六里坪镇被确立为省级经济发达镇行政管理体制改革试点。这些试点示范,分别从集镇基础设施建设、公共服务配套、人居环境改善、体制机制创新等方面进行了积极探索,积累了成功经验,产生了积极的示范效应,形成了特色产业支撑、特色集镇建设、特色民生服务相辅相成、相互促进、相得益彰的良好格局。开创了以宜居宜业为重点,推进中心集镇建设快速发展的新局面,既增加了集镇居民收入,又改善了人居环境,群众的满意度极大提升。
  二是推进竹房城镇带城乡一体化试验区中心集镇建设。2015年,试验区累计实施各类建设项目547个,投入建设资金30.1亿元;实现地区生产总值209亿元,同比增长10.18%;地方财政收入3.9亿元,同比增长12.92%;城镇人口达52.15万人,城镇化率达到62.5%;城镇居民可支配收入19896元,同比增长12.07%;农村居民可支配收入7867元,同比增长11.78%。
  (三)抓产业培育,不断夯实中心集镇发展基础。
  产业结构不断优化。“十二五”期间,随着“一核多支点”战略的深入实施,县域经济及产业结构不断优化,基本形成了以特色农业、新型工业、生态文化旅游业、现代物流产业为主的现代产业体系。县域三次产业结构由2010年的26.6∶40.8∶32.6调整到2015年的24.7∶40.9∶34.4。绿色能源、农产品加工、生物医药、纺织服装、电子信息等绿色产业产值占县域工业产值的比重超40%,成为县域经济发展的新引擎。
  园区建设加快推进。通过培植优势产业,吸纳农业人口就近城镇化。竹房城镇带共建设工业园区、物流园区12个。六里坪镇充分发挥区位优势,大力培育汽车配件加工产业,建成占地面积10000亩的规模化工业园区,入园企业40 家,培育龙头企业18家,年工业总产值过百亿,实现税收过亿元,就地转移农村剩余劳动力3000余人。茶店镇先后建成16个工业园区,招商引资企业达131家,亿元企业达21家,规上企业达84家。2015年茶店镇实现地区生产总值45.09亿元、规上工业总产值达到130亿元、地方财政收入2.27亿元、固定资产投资39.79亿元。
  特色农业快速发展。深入实施“四百万”工程,推动特色产业基地快速发展。截至2015年底,累计建设特色产业基地达558万亩,比2010年增加134万亩,增长24%。中药材、核桃、山羊三个产业均达到百万级规模。涌现出了一批专业乡镇和专业村,其中基地过万亩的专业乡镇达23个,千亩以上的专业村达300个。
  服务业快速发展。推进发展商贸流通、生态旅游,带动中心集镇经济繁荣。宝丰镇通过健全商贸流通平台,年均培植个体工商户150户,寿康永乐、新合作等大型超市先后入驻。目前,镇区有大中型超市32家,个体工商户近2800余家,吸纳就业1.8万人,辐射县内外消费群体逾15万人,年交易额达25亿元,鄂渝陕毗邻地区商贸流通中心效应日益显现。水坪镇加快发展商贸、社区服务等生活性服务业,加快推进集贸市场建设,巩固中心集镇商业主导地位,依托物流园辐射带动,把水坪打造成为全县商贸物流集散地,不断提高第三产业在镇域经济中的比重。南化塘镇围绕红色旅游资源,打造红色旅游景点32处,生态旅游景点53处,人文资源景点27处。2015年,接待游客达21万人次,实现旅游收入3300多万元。上津镇加快上津古城景区建设,2015年实现旅游收入4149万元。
  (四)抓项目建设,不断完善中心集镇基础设施。
  一是推进交通设施建设。“十二五”期间,全市境内共建成十白高速、郧十高速、十房高速、谷竹高速公路358公里,“一纵三横”高速公路网络基本形成,基本实现了中心集镇1小时内上高速的目标。通过国省干线升级改造工程,共建成一级公路222公里,二级公路524公里,基本实现了中心集镇政府所在地通二级以上公路的目标。优先支持中心集镇建设农村公路3276公里,其中县道220公里、乡道677公里、村道2379公里,中心集镇内循环公路网络已基本形成。
  二是加快水利设施建设。“十二五”期间,全市累计完成水利设施建设投资5.91亿元,解决了99.6万农村居民和30.38万农村学校师生饮水问题。累计建成集中供水工程1581处,覆盖农村居民194.6万人,其中乡镇供水工程112处,覆盖集镇及周边农村人口86.7万人,尤其是建成了以丹江口市六里坪镇三合堰水厂、郧阳区谭家湾水厂、郧西县香口水厂、竹山县宝丰水厂、房县城北水厂等为代表的千吨万人以上规模水厂31处,覆盖农村居民46.3万人。有效解决了农村群众最关心、最迫切的饮水问题,取得了明显的成效。
  三是强化用地保障。围绕“一城两带”建设,将规划期内80%以上的新增建设用地指标向中心集镇、重点项目建设倾斜。“十二五”期间,全市共调整中心集镇土地利用总体规划14批次,调整面积1238.61公顷,保障了中心集镇建设用地需求。累计上报审批城乡建设和重点民生项目150多宗,使用新增建设用地指标200多公顷,确保了一批新建中心集镇如期落地。实施城乡建设用地增减挂钩项目26个,争取挂钩周转指标739公顷,优先用于中心集镇建设以及易地扶贫搬迁项目。累计投资10亿元,实施丹江口库区移土培肥及坡改梯工程,为3.9万后靠安置移民解决了生产生活用地。
  四是推进生态环境建设。“十二五”期间,全市累计建设81个污水处理设施,38个垃圾处理设施,基本实现了污水垃圾处理城乡一体化。在全省率先推广污水垃圾处理第三方运营机制,处理水平居全国前列。开展实施农村环境综合整治,2015年投入3亿元专项资金用于丹江口市、武当山特区和郧阳区的35个乡镇428个村实施环境整治。今年投入2.66亿元专项资金用于郧西县、竹溪县、张湾区、茅箭区等4个县区的30个乡镇380个村实施环境整治。目前,全市实施农村环境综合整治的村庄共995个。
  (五)抓民生工程,不断提升中心集镇宜居功能。
  一是推进中心集镇教育事业发展。充分利用农村中小学布局调整后的富余教育资源和其他公共资源,优先改扩建幼儿园,基本实现了一个集镇有一所公办中心幼儿园的发展目标。推进县域义务教育均衡发展,在中心集镇中小学建设标准化、师资配置均衡化、教育教学一体化、学校发展特色化等方面取得新成效。
  二是加快中心集镇卫生机构建设。相继开展了“百镇千村示范机构”、“四化”乡镇卫生院、“五化”村卫生室、薄弱卫生院建设、乡镇卫生院特色科室创建活动,提升了农村卫生机构的服务能力。累计创建省级示范乡镇卫生院28家,省“四化”乡镇卫生院76家。
  三是完善中心集镇养老服务。累计投入3.27亿元新改扩建农村福利院82所,新增床位5170张,集中供养农村五保老人9000余人。
  四是实施农村危房改造工程。坚持以满足农村困难群众基本住房需求为出发点,以实现住有所居为目标,累计争取项目资金4.68亿元,妥善解决了6.2万户农村困难群众的基本住房安全问题。
  (六)抓机制创新,不断提升中心集镇管理水平。
  一是实施扩权强镇。茶店镇和六里坪镇作为我市仅有的2个省级行政管理体制改革试点。按照“加强基层政权建设、统筹城乡协调发展”的总要求,大胆探索、审慎推进,努力在转变政府职能、理顺职责关系、创新管理体制、优化组织结构、扩大管理权限上下功夫。通过几年的改革实践,构建了有利于镇域经济社会发展的行政管理体制和运行机制,干群创业激情得到激发,内生动力得到增强,辐射带动周边经济作用凸显。茶店镇建立了事权集中、管理统一的工作机制,简化了审批服务环节,精简了办事程序,提高了工作效率。共获得郧阳区直16家部门下放的63项行政审批、行政执法等权限。在机构设置上,内设“三办两局”(党政办、经济发展办、农业农村办、招商局、规划建设局),成立了规划分局、国土分局、人社分局、财政分局、综合执法分局、移民服务站等职能部门。
  二是探索创新集镇管理机制。近年来各地高度重视集镇规划建设管理工作,努力克服财力不足,编制有限等方面的制约,积极探索出了符合地方实际的集镇管理新模式。郧西县政府按区域划分成立了6个乡镇规划管理分局,覆盖全县18个乡镇规划管理工作。一批中心集镇通过成立城管执法中队,建立健全集镇管理规章制度,出台印发集镇建设管理办法,形成了管理队伍健全,管理制度规范的良好局面,集镇建设管理取得了显著成效。
  三、存在的主要问题
  在肯定成绩的同时,我们也清醒的看到,在推进中心集镇建设工作中仍然存在一些问题和不足。
  一是规模问题。受山区自然环境制约,我市中心集镇规模普遍偏小。在全市106个乡镇之中,省级以上重点镇(不含城关镇)共有13个,均是县域副中心,在经济社会发展、镇区面积、人口规模等方面基本都处于领先地位。然而,在这13个重点镇之中,镇区常住人口达到3万人以上的,仅有六里坪、宝丰、军店3个镇(全省有46个);2-3万人之间的只有茶店、南化塘、习家店3个镇;其余7个重点镇镇区常住人口不足2万人。有关研究表明,建制镇镇区人口达到3万人以上,才能积极发挥集聚、辐射功能,否则会造成城镇基础设施投入成本高、效率低、第三产业发展困难等问题。
  二是管理问题。“上面千条线、下面一根针”。目前各部门大量的业务工作到了乡镇,只能由政府的行政管理人员来完成,而乡镇干部编制又相对紧张,机关干部经常处于“四处灭火”的奔走状态。同时,专业人才较为缺乏,对专业性较强的工作,只能是“干中学、学中干”,工作也往往是事倍功半。省乡镇体制综合配套改革以后,原有的集镇建设管理机构被撤销,导致集镇建设长期处于机构缺失,管理缺位,执法空白的不良局面。有的中心集镇政府管理职能不匹配,综合管理乏力。比如宝丰镇作为县域副中心,承担了较重的县域经济发展任务,虽然具备了“县级”规模,但是由于尚未纳入“扩权强镇”试点,只具备乡镇级职能,在行政审批、综合执法等方面缺乏相匹配的权限。
  三是资金问题。大多数集镇经济基础薄弱,市政设施和公共服务设施单靠政府投入,资金缺口较大。国家、省虽然明确了一批重点镇,但尚未下拨过重点镇建设专项扶持资金。县市区由于自身财力有限,撬动扶持作用不够明显。中心集镇自身没有财政收入,导致基础设施建设资金严重短缺。多元化投资体制尚不健全,市场化运作程度低,融资渠道不畅,各类企业、个人参与投资的少,在吸引社会资本上缺乏有效的机制,未能很好地调动社会闲散资金投入到中心集镇建设中来。
  四是产业问题。非农产业发展不足,缺乏优势产业支撑,工业化水平不高,尚不能有效带动一、三产业发展,制约了农村富余劳动力向中心集镇转移。农业产业比较分散,标准化生产、集约化程度不高,缺乏大型龙头企业带动。集镇服务业发展层次较低,缺少规模大、实力强的商贸企业,基本上以个体商贸、批发零售为主,对城镇发展的带动力不足。
  五是规划问题。虽然中心集镇都编制了总体规划,但是缺乏前瞻性,不能很好的适应集镇快速发展的需要。集镇总规与产业发展规划、土地利用规划、经济发展规划等专项规划衔接不够紧,与“多规合一”要求相比,还存在较大差距。集镇控详规编制滞后,覆盖率低。
  四、下一步工作打算
  (一)坚持创新发展,着力破解中心集镇建设瓶颈制约。
  加快形成部门联动机制,合力推动中心集镇建设。整合各类资源,充分发挥“洼地效应”,在中心集镇形成政策洼地、资金洼地、项目洼地。加大对中心集镇基础设施建设和公共服务的扶持力度,特别是对中心集镇教育、医疗、养老等公共设施建设给予重点支持。建立国家、地方、集体、企业、个人共同投资的多形式、多元化、多渠道的小城镇建设投资机制,鼓励和引导社会资本投入集镇建设。深化住房、教育、就业、医疗、社会保障等与户籍管理相关的配套制度改革,有序推进农业转移人口就近城镇化,努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。加大土地改革政策支持力度。优化调整中心集镇土地利用结构,深化农村土地管理制度改革,在不改变土地用途的前提下,探索集体土地出让、出租、抵押、流转,推行集体土地入市交易,促进农村人口合理流动。推进城乡建设用地增减挂钩,进一步支持中心集镇交通、能源、水利、环保、民生、产业用地,在用地报批和预审环节开辟绿色通道。继续抓好扩权强镇建设,按照“统筹城乡发展、扩大管理权限、增强内生动力”的总要求继续深化改革,重点推进事权下放。完善人才支持政策,采取抽调、借用等措施,加大培训和引进力度,为中心集镇建设提供更多的专业技术人才。
  (二)坚持协调发展,点线面联合推动中心集镇建设。
  按照区域协调发展的要求,以“一城两带”建设为抓手,继续深入推进“两带”中心集镇建设,加快实现城乡一体化发展。
  一是深入推进竹房城镇带建设。积极抢抓省委省政府延长竹房城镇带扶持期限的机遇,继续加大中心集镇建设力度,优质发展,提档升级,切实提升城镇综合承载力,努力把竹房城镇带建成山区城乡统筹的引领区、脱贫攻坚的示范区、精神文明的样板区和绿色发展的先行区。
  二是加快推进汉江生态经济带建设。努力把汉江生态经济带集镇打造成南水北调中线工程核心生态屏障区、生态产业转型发展先行区和国家生态文明建设示范区。
  三是扩容提质,着力建设宜居宜业特色小镇。支持已经形成一定产业和人口规模、基础条件好的县域中心镇通过扩容提质,进一步提升发展质量,逐步发展成为5万人以上的县域副中心。支持具有资源和产业基础条件的特色镇通过发展特色明显的矿产资源、农产品加工、蔬菜生产和文化旅游服务业等,逐步扩大城镇规模,发展成为人口3万人以上的特色小城镇。每个县市区力争建成2-3个综合实力突出、特色明显的中心镇。加大政策争取力度,对省级以上重点镇,优先实施扩权强镇,增强产业集聚能力,按小城市规模和标准设计,使其成为经济强镇和县域经济副中心。以历史文化名镇、旅游名镇创建为契机,集中打造一批特色名镇,注重与历史文化、自然风光、人文景观有机结合,着力培育城镇内涵,形成历史文化传统与时代气息相互辉映、独具特色的城镇风格。
  (三)坚持绿色发展,努力打造生态文明新型集镇。
  结合正在开展的“五城联创”、美丽乡村、生态家园和农村环境综合整治,把生态文明理念全面融入中心集镇建设,系统分析生态环境的承载力、建设用地容量,以及水、大气、土壤等环境容量,使中心集镇开发建设始终处于平衡协调的可持续发展中。着力推进中心集镇绿色发展、循环发展、低碳发展,节约集约利用资源,强化环境保护。全面实施《生态城市建设规划》,今年建成生态乡镇20个、生态村250个。深入开展“绿满十堰”行动,大力实施新一轮退耕还林、天保工程等项目建设。持续开展生态家园建设,每年新启动50个示范村创建工作。
  (四)坚持开放发展,推进对外协作建设中心集镇。
  创新开放协作发展理念,以南水北调对口协作为契机,在城镇建设领域深入开展生态保护、要素投入、经贸交流、人力资源开发、公共服务能力提升等方面合作,引导推进我市中心集镇建设快速发展。前期实施的对口协作工作,已取得了显著的成效,北京海淀区对口协作丹江口市,6对乡镇签订友好协议;郧阳区与东城区、郧西县与平谷区、竹山县与石景山区、房县与房山区、竹溪县与密云县对口协作,一批项目正在建设,还有一大批项目正在大力推进中,这些对口协作项目的实施,有效促进了协作地区的城乡建设和经济社会发展。
  (五)坚持共享发展,确保农村居民共享城镇化发展成果。
  把新型农村社区建设纳入中心集镇建设发展体系,推动生产要素向农村流动、基础设施向农村延伸、社会事业向农村覆盖,着力于集约用地、强化功能、完善服务、提升品位,实现城乡公共服务均等化,使农民“既不离土,也不离乡”就能过上城镇一样的生活。各县市区力争每年新建10个具备一定规模的新型农村社区,坚持科学规划,做到社区建设、产业发展、土地利用、基础设施及公共服务“多规合一”。
  当前,十堰正处于优化经济结构、加快转型跨越的关键时期,肩负着保护生态、转型发展、脱贫致富等艰巨任务。加快中心集镇建设,有利于推进农村改革和发展,加快城乡统筹步伐;有利于构建“一核多支点”发展格局,提升新型城镇化水平;有利于促进农民脱贫致富,实现率先在秦巴山片区全面建成小康社会的宏伟目标。我们将以这次会议为契机,牢牢把握“十三五”这个充满希望的发展黄金期,始终坚持创新、协调、绿色、开放、共享发展理念,以更加饱满的热情、更加昂扬的斗志、更加务实的作风,努力为加快中心集镇建设,实现城乡一体化作出新的更大贡献!


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