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关于对我市精准扶贫工作开展情况的调查报告
--2016年9月28日在市四届人大常委会第三十八次会议上
作者:管理员        来源:本网        日期:2016/10/29 10:46:36        

市人大常委会调研组


  主任、副主任、秘书长,各位委员:
  根据常委会2016年年度工作要点安排,8月19日至26日,常委会副主任余春存带领相关常委会委员和农工委同志组成调查组,对我市精准扶贫工作开展情况进行了专题调查。调查组先后深入到丹江口市、郧阳区、郧西县三个县(市区),通过实地走访、现场观摩、个别交流、集中座谈等方式对6个乡镇(场)、10多个村、20多个异地搬迁安置点、30多个贫困户进行了重点调查,并随机考察了陕西、河南两地邻近乡镇的精准扶贫工作。调查过程中,听取了市扶贫办及三个县(市区)的工作情况汇报,与三个县的扶贫主管部门、部分乡镇(场)负责人以及相关的产业扶贫大户和贫困户代表进行了广泛座谈,征求了他们对精准扶贫工作的意见和建议。竹溪县、竹山县、房县、张湾区、茅箭区、十堰经济技术开发区、武当山特区也按要求进行了自查,并报送了自查报告。现将此次调查的主要情况报告如下:
  一、我市精准扶贫工作开展的基本情况
  自2014年国家启动精准扶贫工作以来,我市坚持以脱贫攻坚统领全市经济社会发展全局,按照“精准扶贫,不落一人”的总要求,主动作为,超前谋划,率先打响了以精准扶贫为核心的脱贫攻坚战,全市上下紧紧围绕率先在秦巴山片区全面建成小康社会的总目标,全面启动了“结穷亲、帮穷户、拔穷根”精准扶贫四大行动。十堰连续三年在省考核中被评定为A级等次;十堰资金整合的做法得到汪洋副总理的批示,“四双”帮扶成为湖北精准扶贫的品牌,在全国推广。十堰精准扶贫工作在全省乃至全国都较有影响。几年来,通过精准发力,精准施策,稳步推进了精准扶贫各项工作,取得了较为明显的成效。
  (一)领导重视程度高,组织指挥坚强有力
  一是构建脱贫攻坚作战体系。市县两级按照要求成立了脱贫攻坚指挥部,党委政府主要领导担任政委、指挥长,四大家领导全体参与。市级层面共组建9个工作专班,抽调95名业务骨干,统一协调指挥全市脱贫攻坚工作。各县市区成立精准扶贫作战指挥部,每个县市抽调到指挥部的人员在40人以上,并与县扶贫办合署办公,统一指挥;绘制县级作战图135幅,乡级作战图1389幅,村级作战图3598幅,形成了市有领导小组,县市区、乡镇有指挥部,村有作战室的脱贫攻坚指挥体系;二是强化责任机制。层层签订“军令状”,强化“一把手”负总责的工作责任制;把扶贫任务逐项分解到各相关部门,实行目标考核,确保责任落实到村、到户、到人,构建战区指挥、部门配合、各级参与的扶贫攻坚新格局;三是严格制度管理。出台了《十堰市精准扶贫督查问责办法》,成立了督查问责组;制定了对市直部门、县市区、乡镇的脱贫责任制考核办法、“四双”驻村帮扶管理办法等。这些制度和管理的创新,为精准化指挥提供了强有力的保障。
  (二)评价体系科学具体,扶贫对象识别精准
  一是开展精准扶贫“大走访”、“五看五定大核查”等工作。在全省首创了对“五看”实行百分制评定、“七进八不进”定性规定、脱贫评价认定等精准识别的方法,全覆盖开展群众评议,坚持公正公开,最大程度精准认定贫困对象;二是开展大数据比对,剔除不符合标准的对象5.6万户18万人,新纳入4.3万户14万人;三是开展精准识别大审计,进一步甄别贫困对象;四是开展精准识别专项督查和数据清洗。市县两级反复开展督导检查,对数据库进行了清洗,对在识别中不按程序和标准识别、优亲厚友、应付差事的干部实行问责追责,共处理58人次,形成了强有力的震慑。经过精准识别,我市现有贫困人口84万人,2014年以来,累计脱贫24万人,其中2014年脱贫8.5万人,2015年脱贫15.5万人,尚剩余贫困人口60万人(含返贫和新致贫人口)。在剩余贫困人口中,通过产业脱贫31.8万人,通过易地搬迁24.8万人,通过转移就业7万人,通过教育资助脱贫7万人,通过医疗救助脱贫17万人,通过兜底保障脱贫16万人。
  (三)政策支持保障到位,帮扶力度前所未有
  1、明确政策支撑,创新帮扶机制,确保精准施策。一是建立精准扶贫“1+N”政策体系。市委市政府出台了《关于深入推进精准扶贫精准脱贫的实施意见》,针对贫困人口致贫原因,开展教育、健康、金融、交通、水利、易地扶贫搬迁等十大扶贫行动,分别制定不同行业部门支持精准扶贫的实施方案;二是围绕“六个一批”出台了产业扶贫、易地搬迁、转移就业、教育资助、医疗救助等政策意见。各县市区都出台了具体的实施办法,绝大多数政策都在落地实施,有力地促进了精准扶贫、精准脱贫工作的开展。其中我市的“四双”帮扶、第一书记选派管理、金融扶贫政银保、医疗扶贫五大行动、产业奖补、劳务输出等政策都走在全省前列;三是围绕责任落实,出台了《关于在脱贫攻坚中充分发挥基层组织作用的实施意见》、《脱贫攻坚督查问责办法》、《精准脱贫第三方评估办法》、《脱贫退出标准和程序指导意见》等28个政策性文件。创新了资金整合、连片开发、整村推进、产业扶贫利益联结、金融扶贫、督查问责、考核评估验收等机制。
  2、人、财、物的投入力度前所未有,确保帮扶到位。2014年8月以来,我市在全省率先开展以“四双”帮扶为主要内容的驻村帮扶工作,初步形成了市、县、乡三级联动,政府、市场、社会三位一体的帮扶工作格局。一是人力投入前所未有。市县乡主要负责人带头进村入户,亲自安排部署,以上率下,大员上阵。党员干部纷纷结对帮扶,找穷根,定项目,求发展,谋脱贫。全市共组建1236支工作队、1068家企业、1003名科技特派员进驻1232个贫困村开展工作,由34名市级领导、1397名副县级以上干部、10.2万名党员干部结对帮扶13.6万户贫困户;二是资金投入前所未有。在财政资金扶持方面:2014-2015年度十堰市共累计获得中央和省级安排的财政专项扶贫资金57979万元。其中:中央财政专项扶贫资金55006万元;省级财政专项扶贫资金2973万元;市级财政专项扶贫资金5000万元。在金融扶贫贷款方面:2014年,发放金融扶贫贷款50431万元。惠及70个贫困村、4588户建档立卡贫困户、65家扶贫龙头企业、159家合作社、家庭农场、能人大户;三是科技投入前所未有。全市共选派1003名科技特派员进村入户开展科技服务,培训3万多人次,领办示范基地2万余亩,培养科技明白人7000名;四是市场主体的培育力度不断加大。先后组织1068家企业开展村企共建,投入资金1.2亿元,实施项目827个,流转土地4.5万亩,带动1.4万户贫困户脱贫。
  (四)实施措施精准对路,扶贫开发成效明显
  按照“六个一批”的要求,市政府结合我市精准扶贫工作实际,分别制定了相应的具体实施方案,确保精准推进。一是产业开发脱贫一批。在扶持“四个百万”特色产业基础上,重点探索完善“龙头企业+合作社+基地+贫困户”等20多种与贫困户脱贫相关的利益联结机制,探索了“五方协作、四金联结、三位一体支撑”的产业扶贫模式,出台了《十堰市发展特色产业促进精准脱贫指导意见》,细化了对龙头企业、合作社、能人大户的支持政策,印发了《产业扶贫100个案例汇编》,在房县召开了产业扶贫现场推进会。各地整合用于产业发展到户奖补的资金2亿元以上;二是扶贫搬迁一批。先后召开3次市委常委(扩大)会、1次全市推进会和1次全市现场督战会,对易迁工作进行专题研究和安排部署,严守人均建房面积不超过25平方米、搬迁户不因建房举债和不占用基本农田三条红线,按照拆旧院腾空间集中安置、依山就势保生态连片安置、进城镇园区就业分散购房安置、依托生产资料和特色产业就近安置、公租零租保障房安置等5种具有十堰特色的安置模式,大力开展易地搬迁扶贫。目前,我市在全省11个市州计划搬迁数和实施完成数上均位居全省第一。通过精准识别,全市锁定易地扶贫搬迁对象123283户362962人,2016年,全市计划建设集中安置点1601个,安置35412户108279人,现已全部开工。已搬迁入住12096户39520人。累计完成投资320416.8万元;三是扶智脱贫一批。制定出台了《十堰市教育精准扶贫实施方案》,从幼儿园到大学各阶段对贫困学生实施资助;出台了全市加强职业教育工作实施意见,深化推进“金蓝领雨露计划”,加强对贫困初高中毕业生的中高职技能培训;组织开展农民职业化教育培训和农民工职业技能培训,实现贫困地区富余劳动力培训全覆盖。同时,还试点开办了十堰东风中职免费班,郧西广州、深圳定向中职免费班。截止目前,资助贫困生4850人、920万元,培训农民工152期、21405人次;四是转移就业脱贫一批。研究出台了《关于促进建档立卡贫困户外出务工人员稳定就业的实施意见》,建立了贫困人口技能培训、劳务输出、维权保障“三位一体”的工作机制。竹溪县采取了对外出务工者给予交通补贴和转移就业脱贫奖励的激励办法,郧西县被列为全国劳务输出对接试点县,与广东省广州市、深圳市、东莞市、佛山市等地有效对接,并联合举行了4场现场招聘会,新增贫困人口就业400多人,合作免费培养中职生175人;五是医疗救助脱贫一批。出台了《十堰市脱贫攻坚医疗救助工作实施方案》,明确规定扶贫对象从2016年起门诊统筹补偿封顶线从300元提高到400元;门诊重症(慢病)实际补偿比例由60%提高到70%;新农合住院政策范围内分段补偿比例分别提高5个百分点。各县级医院建立了贫困人口疾病诊断会诊中心,大大节约了贫困人口看病成本,最大程度减少了农村贫困人口“因病致贫、因病返贫”现象的发生。截止6月1日,全市累计为贫困患者减免、补偿各类医疗费用1378万元;六是兜底保障脱贫一批。推进按户施保,把符合规定条件的家庭纳入农村低保救助范围,确保农村困难群众依法救助、整户纳入。进一步提高农村贫困人口最低生活保障标准至2820元/年,为逐步实现低保线与扶贫线的两线对接奠定了较好的基础。截止目前,全市精准扶贫对象纳入低保7.8万人,五保3.1万人(低保五保规模2015年为23万人)。
  (五)程序管理严而有序,脱贫标准把握有度
  一是完善了扶贫对象退出机制,明确细化了贫困户脱贫标准、贫困村出列标准和贫困县“摘帽”标准,使“如何退”有了可对照、可操作的严格规范;二是严格退出程序。户脱贫实行户申请、村评议、驻村工作队、包户干部及村两委三方核查、公示公告、送达告知、县级验收;村出列实行村申请、乡审核、县申报、市级验收;县摘帽实行县申请、市核查、省验收,确保户脱贫、村出列、县摘帽做到公平、公正、公开;三是创新方式,脱贫成效实行第三方评估。对脱贫户、出列重点村实行第三方评估,对帮扶情况进行满意度调查、组织专门力量实行考核验收。目前,各地正在对2015年已脱贫的户进行脱贫真实性和程序规范性核查整改,切实防止数字脱贫、假脱贫和被脱贫。
  二、存在的主要问题
  (一)扶贫任务艰巨,脱贫难度较大
  1、实现全面脱贫的任务重,难度大。一是贫困程度深。2015年我市农村人均可支配收入7779元,占全省65.7%,占黄冈的52%,占恩施的77.6%;贫困发生率为33.9%;建档立卡贫困人口中,人均纯收入低于2000元以下的极端贫困户达9.5万户,占比35.9%;二是致贫原因复杂。全市致贫原因达11种,其中贫困人口中患有慢性病、重大疾病的有23.7万人,因病致贫比例达49.6%,因学致贫比例达7.2%,因缺技术致贫占29.3%,缺资金致贫占36.94%,因公共服务和公共政策缺失造成的多维贫困成为致贫的主要形态。剩下的贫困人口更是贫中之贫、困中之困;三是返贫因素增多,稳定脱贫、可持续增收难度较大。从目前扶贫、脱贫和返贫的趋势看,部分贫困户在脱贫后因灾、因病等因素返贫仍然不少,脱贫人群中,短期内还会出现新的贫困人口,贫困人口的素质与技能提高也需要一个过程,扶贫工作越往后减贫的难度越大、成本越高、见效越慢;四是部分贫困村基础设施滞后。据统计,全市456个贫困村中,未通生活用电的自然村14个、未通生产用电的自然村120个、未通生活用电的贫困户1376户。贫困村中住危房的贫困户50967户,未实现安全饮水的贫困户76022户,4567户贫困户居住地不通公路,产业基地道路无法满足生产运输需求。
  2、贫困村出列标准高、短板多。根据省委、省政府《决定》中“贫困村贫困户全部脱贫、贫困村居民人均可支配收入达到全省平均水平70%以上、贫困村集体经济收入达到5万元以上”及“九有”的村出列标准来分析,2016年全省农村居民人均可支配收入预计增长9%以上,将要达到12910元,按照70%计算,出列的贫困村居民人均可支配收入必须达到9037元。而我市2015年农村居民人均可支配收入为7779元,2016年预计增长10%也仅为8557元,难以达到全省平均水平的70%。同时,要实现贫困户“一个不落”的全部脱贫,难度更大。大多数贫困村集体经济收入空壳,难以达到5万元收入标准。少数贫困县乡村路网、电网、水网、信息网、物流网“五网”建设滞后,贫困群众出行难、饮水难、住房难、看病难、就学难等基本问题难以从根本上解决。
  (二)贫困对象内生动力不足,干部责任意识有待进一步加强
  1、贫困对象内生动力不足。在贫困村层面,由于经济基础差,集体经济空壳,村级组织战斗力弱,凝聚力差,矛盾纠纷多发,村两委领导班子缺乏自力更生、艰苦奋斗、摆脱贫困的志向和动力,以村为单位脱贫出列的难度大。在贫困户层面,多数贫困户文化素质低,思想保守,观念落后,没有发展动力,安于现状,缺乏脱贫自信心,不少贫困户对如何发展产业、如何脱贫致富仍然茫然无知,部分贫困户存在严重的“等、靠、要”依赖思想。甚至一些贫困户把自己当作局外人,坐等观望,坐享其成,争当贫困户,不愿早脱贫,更不积极主动参与扶贫,勤劳致富。
  2、干部责任意识有待进一步加强。一是在精准扶贫精准脱贫工作推进中,“群众攀比、干部畏难、领导焦虑”的情绪还比较严重。领导干部求稳怕乱、怕担责,不愿作为,不会作为,不敢作为,对脱贫措施、路径、办法研究不够,项目定不了,资金不敢用;二是观念陈旧、办法老套。老观念、老套路与新情况新矛盾交织,导致规划不精准、措施不精准,把规划措施写在本子上、装在袋子里,锁进柜子里,致贫原因与脱贫措施不对应;三是驻村帮扶的力度层层递减,包保帮扶走形式、驻村时间难保障、干部包户不到位、到户措施不精准的现象仍然存在。部分帮扶单位和扶贫干部扶贫方式单一,仅仅停留在为扶贫对象买几头猪、买十几只鸡这种简单的扶持方式上。
  (三)产业发展基础差,产业帮扶效果不够理想
  我市现有的贫困村产业发展都比较缓慢,缺少能够支撑长效增收、脱贫致富的特色效益产业,虽然有的贫困村已发展了一些产业,也仅处于起步阶段,特色效益尚未突显,带动长效致富的能力不强。其主要原因在于:一是产业扶贫规划存在脱离实际的现象,个别地方产业项目选择不适宜;二是长短项目兼顾不够,项目同质化严重,方式方法单一,传统产业项目实施难,市场风险较大;三是利益联结不紧,培育市场主体步子不大,支持不够,市场主体带动脱贫的利益联结机制没有形成。产业发展主要为小农经济模式,组织化、规模化程度不高,难以抵御市场化风险。特别是我市贫困户大多生活在边远山区、库区周边,交通不便,环境恶劣,因立地条件等因素的制约难以实现统一规模经营,集约化程度较低。
  (四)易地搬迁压力较大,工作推进不够平衡
  一是工作推进不平衡。有的县市区三年搬迁任务分配不合实际,规划设计人员力量不够,赶不上施工进度;有的县市分散安置偏多、集中安置偏少,基础设施和公共服务配套不够,农村环境没有明显改观;有的地方搬迁小区选址没有充分利用“三老”(老村庄、老院落、老场房)等闲置资源,节约土地资源不够;有的地方开工率高、竣工率低;二是工程质量监管有待加强。部分安置点为了降低成本,质量监管和施工安全措施落实不到位;三是房型设计尚未与实际有效兼顾。个别地方的房型设计还不尽合理,没有充分考虑到贫困对象原有的生产习惯和生活习俗。
  三、几点意见和建议
  (一)进一步提高责任意识,加大宣传力度,建立激励机制,增强群众自力更生、主动脱贫的自觉性
  精准扶贫是一项系统工程。情况复杂、难度较大、需要足够的创新性和责任心。精准扶贫“贵在精准,重在精准,成败之举在于精准”。各级各部门要充分认识到精准扶贫工作的重要性和紧迫性。切实把思想行动统一到上级的安排部署上来,把推进精准扶贫作为农村工作的一个重要抓手,抓紧抓实,抓出成效。要加大宣传力度,把党的好方针、好政策传递给人民群众。同时,要建立长效激励机制,要正确引导人民群众特别是贫困群众,改变他们主观的攀比心理和等靠思想,充分调动他们参与精准扶贫、支持精准扶贫、自力更生、主动脱贫的自觉性。
  (二)要进一步加大产业扶持力度,探索可持续发展的长效机制
  一是切实增强部门合力。针对资源分散、体制分割、管理分治、职能交叉等情况,有效解决部门之间在扶贫工作中存在的资源资金投放重点不突出、帮扶工作不协调、解决问题不到位等问题;二是在产业发展上要注重全域规划。要实现传统产业与现代产业相结合,既要体现产业的差异化,也要注重传统产业的延续性。要延长产业链,实现产业的短期、中期、长期效益相结合;三是要探索产业扶贫覆盖扶贫对象的新机制。在发展产业上,要做到土地流转覆盖贫困对象、企业用工吸纳贫困对象、利益分配倾斜贫困对象。要扶持建设一批贫困人口参与度高的特色农业产业基地,促进贫困农户加入新型农业经营主体。要切实完善市场带动贫困户脱贫的利益联结模式,通过采取直接帮扶、委托帮扶、股份合作等方式,把贫困对象的帮扶政策、扶持资金、土地、林地和水面等生产资料折价入股,由扶贫经济组织统一管理和生产经营,结成联股、联利的共同体,实现租金、薪金、股金到户、利益到户。同时要发挥金融精准扶贫作用,充分利用金融杠杆,撬动更多的金融资本投入产业扶贫。
  (三)要进一步推进易地扶贫搬迁工作,实现易地搬迁和脱贫同步
  要按照“严守三个红线、坚持五个统一、实行交钥匙工程”的要求,大力推动易地搬迁和脱贫同步,着力解决“一方水土不能养活一方人”的问题。一是要注重规划引领,突出群众主体作用。要科学选址布局。将易地扶贫搬迁与新居建设、现代产业发展、生态环境治理相结合,注重原住户与移民户,贫困户与随迁户有机融合。要引导搬迁群众根据自己条件和实力选择适合安置方式,切忌一刀切,搞大包大揽。做到集中安置和分散安置相结合;二是搬迁程序公开透明。对编制的规划进行公告公示,征求规划修改意见,使搬迁群众能够全程参与到搬迁建设工作,增加政策执行兑现的透明度、建设质量监督的公开性和补助资金使用的公正性;三是要注重易地搬迁与产业发展、生产、生活相配套。在实施易地搬迁的过程中,要充分考虑农村的生产、生活习惯和几千年来形成的“农耕文明”,要有效的将政策的严肃性与贫困对象生产、生活的客观实际有效对接,真正让搬迁贫困户搬得出、稳得住、能致富。
  (四)要进一步发挥社会保障兜底的作用和效果,确保兜得住,兜得好
  一是要按照“精准扶贫、不落一人”的总体要求,编密织牢社会保障社会救助托底安全网,通过社会救助实施政策性兜底扶贫,坚持“保基本、兜底线、促公平、可持续”,全力做好“社会保障兜底一批”工作;二是要提高农村低保保障水平,有效做到应兜尽兜,特别是对重点贫困人口要实施特殊救助。对纳入农村低保范围生活仍然困难的老年人、未成年人、重度残疾人、重病忠者等特殊困难群体,市县政府应当采取多种措施,提高低保补助水平,在发放基本低保金的基础上,根据困难程度,发放一定比例的特殊困难补助金,予以重点保障。要统一制定和调整农村五保供养对象、农村孤儿生活保障标准,切实提高特困群体保障水平,有效保障其基本生活;三是要大力提高农村养老保障水平,确保贫困群众老有所养。科学编制全市“十三五”养老机构建设发展规划,逐步改善养老机构基础设施条件。鼓励民间资本参与农村居家和社区养老服务,重点为农村低保、五保户和精准扶贫困难户中无自理能力的老年人等提供日间照料、短期托养、配餐等服务,拓宽服务渠道,提升服务质量。同时,进一步完善城乡居民基本养老保险制度,扩大参保覆盖面,实现60周岁以上人群应保尽保。


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