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用好地方立法权 踏上法治新征程
--写在市人大常委会立法工作座谈会召开之际
作者:鲁 凡 王迎鑫 刘 松        来源:本网        日期:2016/9/21 15:16:41        

    党的十八届四中全会提出,要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,依法赋予设区的市地方立法权。据悉,7月30日,湖北省第十二届人大常委会正式授予十堰市人民代表大会及其常务委员会地方立法权。根据授权,十堰市人民代表大会及其常务委员会于2016年1月1日起,可开始制定城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的地方性法规。
    市民有序参与地方立法工作不再遥远。8月14日上午,市人大常委会立法工作座谈会在市人大机关七楼会议室召开。20多名专家学者、法律工作者参加座谈会,畅谈关于我市立法工作的意见建议。
    据市人大常委会秘书长王有群介绍,1984年至1993年,国务院先后批准了19个设区的市享有较大的地方立法权。此后的20多年间,再也没有城市获批,很多城市为拥有地方立法权争取20多年但未能成功。此次十堰市能够顺利拿到地方立法权的 “门票”,赶上了好时机,搭上了党中央全面推进依法治国的“快车”。
    机遇虽好,但是地方立法权不会自动降临十堰。根据新修改的立法法,设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间,由省级人大常委会综合考虑本省所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定。今年5月初,市人大常委会收到 《湖北省人大常委会办公厅关于设区的市、自治州申请开始制定地方性法规有关事项的通知》后,及时向市委作了汇报。
    市委高度重视,市委书记周霁作出了重要指示,对立法筹备和申报工作作出了安排部署。5月28日,市委常委会研究了市人大党组的专项报告,并形成会议纪要,明确成立相关机构及充实人员问题。6月8日,市编委正式发文通知,增加市人大常委会机关和市政府法制办行政编制,设立十堰市人民代表大会法制委员会。
    市人大常委会成立了由市人大常委会主任王铁军任组长,秘书长王有群任办公室主任,法制工作委员会和研究室参与的工作专班,负责筹备、申报工作的统筹推进和具体工作的开展。5月6日至8日,工作专班会同市政府法制办赴洛阳市、襄阳市学习考察地方立法工作开展及筹备情况,了解法制机构设置和人员配备情况。工作专班根据省人大常委会的文件精神,结合十堰市情专题讨论研究,分析十堰市在城乡建设管理、环境保护、历史文化保护等方面的独特优势和迫切的立法需要,对我市立法能力建设水平和立法保障进行了论证调研。5月19日,工作专班赴武汉,向省人大专题汇报十堰市的筹备工作情况。5月29日,王铁军带领工作专班向省人大常委会汇报十堰市申报筹备工作,并正式提交《关于请求授予十堰市地方立法权的报告》。
    6月10日至11日,省人大常委会办公厅评估验收组听取了王铁军所作的工作汇报并召开座谈会,对我市的筹备和申报工作予以充分肯定。7月30日,省人大常委会通过了相关决定,确定从2016年1月1日起,十堰市开始制定地方性法规,在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面依法行使地方立法权。
    十堰有了地方立法权,这是一个值得十堰人民铭记的大事。立法权有了,可是立什么法,怎么立法,怎么立好法,仍然亟需探索。市人大常委会立法工作座谈会正是应时而开,且听长期从事法律实践、教学或相关工作,具有专业的法律知识专家学者怎么说。
    立法首应重质量。市政府法制办副主任邓国敏说:“获取地方立法权是机遇与风险并存的,可谓是一把‘双刃剑’。如果立法质量不到位,所立之法实施效果不佳,就难以真正促进经济社会发展,难以有效维护国家法制的尊严。因此,要确保立法质量,把好立法关。要维护国家法制统一,避免‘部门利益法制化’,防止地方立法减损公民权利、增加公民义务。制定的地方法规要有地方特色,能用管用。要严格遵循立法技术规范,确保法律的可操作性。”市总工会组织部部长杨鹏说:“要坚持一切从实际出发,注重突出十堰特色,稳步推进立法。要发挥人大在立法工作中的主导作用,应率先启动制定 《十堰市地方立法工作条例》,规范立法程序,确保立法质量。”市发改委财经贸易与服务业发展科科长闫晗说:“在立法过程中要坚持 ‘三听’,即听取利益相关者的意见、听取专家学者的意见、听取人民群众的意见,确保立法反映最广大人民群众的意志。”
    制度设计应先行。市委党校公共管理与法学教研室主任、教授李刚说:“立法活动是专业性强、程序要求高、需要多方合作进行的复杂劳动和集体行为。要尽快建立课题征集制度、咨询论证机制、立法评估制度,建立起一整套从立法选题到法律实施的工作机制,确保立法行为有规可依。”市司法局法制科科长周宗仁说: “必须坚持开门立法,引导市民有序参与。为此,要建立市民有序参与立法的相关制度,让市民能够参与包括立法规划和计划的编制、法规草案的起草与修改、审议、表决、批准和公布等环节。”市人民检察院检委会委员梁虹说: “立法是一件很严肃的事情,要加强考察,学习借鉴其他地方成功经验,建立起一整套行之有效的立法制度。”
    立法应结合实际。市环境保护监测站站长杜勇说: “要从十堰市环境保护工作重点出发,在立法过程中增强前瞻性,提高针对性,改善协调性,突出操作性,完善我市环保法律法规,为全力推进五城联创、守护一库清水永续北送提供法制保障。”市规划局执法科副科长赵黎娟说: “城乡规划中遇到的很多具体问题,靠部门协商难以解决,迫切需要立法来保障规划执法。”市住建委政策法规科科长李平说: “上位法对城市建设管理的规范还不完善,甚至还存在空白。如对集中供热的管理,目前国家和省级层面都没有相应的法规,法规的真空造成了管理上的尴尬。”市博物馆副馆长祝恒富说:“目前我市汽车工业遗产、文物、古建筑、非物质文化遗产的保护都亟需立法予以引导和支持。”
    首法选题应慎重。十堰市在城乡建设管理、环境保护、历史文化保护等方面都有迫切的立法需求,首部法规立什么法也成了专家学者们热议的焦点。十堰工业职业技术学院副教授曾佳蓉说:“立法开局至关重要,首部法规不能追求大而全,要重在解决实际问题,同时要考虑实施效果。建议组织住建、规划、环保等部门,对近年来的政府规范性文件进行梳理,找出立法条件相对成熟的项目开展立法。”郧阳师专旅游与管理系法律实训教研室主任钟俊说:“首部法规,既要考虑到立法需求,又要考虑到立法成本和执法成本,因为法规的落脚点在于实施,因此要充分调研论证,谨慎选题,避免制定的法规好看而不管用。”市农业环保站站长戢正华说:“在农业环境保护方面,国家层面的法律法规已较为完备,但在我市执行起来困难很多。首部法规可以考虑对上位法进行细化,作出符合我市实际的具体规定。”
    队伍建设更重要。市律师协会会长、湖北薄理律师事务所所长范岸森说:“地方立法是一项复杂的系统工程,专业性,技术性都非常强,没有一支政治素质高、责任意识强、业务精通的专家队伍,很难完成这项工作。为此,应及早建立立法人才库,出台立法专家顾问制度,充分发挥法律专家的专业优势,切实推进我市立法工作。”市中级人民法院研究室主任、环境资源庭庭长索明全说:“要加强立法工作队伍建设,完善机构设置和专业人才配备,加大培训力度,发挥高校优势,在发挥人大在立法工作中主导作用的同时,充分发挥法制办、法院、检察院、司法局等职能部门在立法起草中的基础作用。”市公安局法制支队教导员胡敏说:“基层执法人员是法律法规与管理服务对象之间的桥梁,立法工作要充分吸纳他们的意见建议。”
    立法活动是将实践中带有普遍性和规律性的认识上升到强制力层面的制度化过程。赋予设区的市人大具有部分地方立法权,是对地方人大职权的重大完善,也对地方人大提出了新的更高的要求。那么我市人大应该如何抓好这项工作呢?
    市人大常委会主任王铁军说,为充分行使好地方立法权,在今后的地方立法工作中,要着力把握好以下几点:一是在立法工作的指导思想上坚持党的领导。要牢牢把握地方立法坚持党的领导的重要原则,善于使党的主张通过法定程序变为国家意志,形成党委领导、人大主导、政府协同、公众参与的立法工作格局。二是在立法工作的方式方法上坚持依法办事。地方立法不仅应当遵循法定权限,还必须依照法定的程序,在立项、调研、起草、审议和报送备案等环节要依法依规,严格按照程序立法。三是在立法工作的着力点上坚持联系实际。地方立法的主要任务是依据本地实际情况,对上位法原则性规定予以细化,确保法律、法规在本行政区域得到遵守和执行。地方立法还要立足本地实际,根据本地区发展中出现的新问题新矛盾和人民群众新要求,有针对性地解决实际问题。四是在立法工作的落脚点上坚持取得实效。要注重立法环节的可操作性;执法环节做到有法必依、执法必严,保证实施到位,取得实际效果,为经济社会健康发展保驾护航。
    立法权是国家权力中的重要权力,其权力主体当然是人民,公众参与是行使立法权的题中应有之义。十八大、十八届三中全会和四中全会都一再强调,要扩大和健全公众有序参与立法途径。王铁军说,要尽快着手制定公众参与立法的办法,形成广大市民关注人大立法、参与人大立法、监督人大立法的社会氛围。希望各位专家学者充分发挥专业优势,围绕立法选题、立法工作制度和队伍建设积极建言献策,积极支持立法具体工作。
    立法筹备井然有序,首部法规出台可期。展望未来,踏上法治新征程,当属于十堰人民自己的法规从无到有、从一到多的时候,法治十堰必将写下绚丽的篇章!
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