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浅谈做好地方立法工作的几点思考
作者:赵 丹        来源:本网        日期:2016/11/18 15:54:49        

    2015年7至9月,笔者有幸到省人大常委会法规工作室挂职锻炼,跟班学习有关地方立法的程序和知识。两个月紧张的学习工作中,坚持在实干中学习、在学习中思考,对地方立法工作有了些浅显的认识。下面,结合我市人大常委会需遵循的立法程序,谈几点个人粗浅的意见,仅供参考。
    一、依法按程序开好有关立法的法定会议
    有关立法的法定会议,一般顺序是专(工)委的审议或研究、法制委员会的统一审议、主任会议的审议、常委会会议的审议。我市人大常委会制定地方性法规,将采取普遍实行的“二审三通过”工作机制,即法规案一般经两次常委会会议审议后,再交付第三次常委会会议直接表决。常委会一审前,由相关专(工)委先行审议或研究法规案,有关意见书面印发常委会会议,法规案的提案人在常委会会议上作说明;二审前由法制委员会对一审中常委会组成人员的审议意见及各方面的意见建议进行统一审议,提出审议结果的报告及法规草案修改稿,在二审的常委会会议上作报告;“二审三通过”程序的特殊之处在于第三次常委会会议。会议议程中,不再设置审议环节,只设置表决环节,书面印发法规案的建议表决稿。会议日程中,第二次全体会议上由法制委员会主任委员作修改情况的说明,之后常委会组成人员即对法规案进行表决,全体组成人员过半数同意,则该法规案正式通过。
    二、充分发挥法制委员会的统一审议职能
    法规案在常委会一审之后,就进入到法制委员会的统一审议程序。在此期间,由法工委整理一审中的审议意见,并通过向社会公布法规草案、到省内外开展调研以及向各县市区、相关市人大代表征求意见等,进一步对法规案进行修改完善,提出审议意见报告和修改情况说明,提请法制委员会统一审议。法制委员会统一审议时,着重对法规案的合法性、合理性进行审议,进而再具体到体例结构、章节设置、条文顺序、制度设计、权利义务规定、语句标点等进行全面地审议。审议时提倡委员们各抒己见,但需提供有本人签名的书面修改意见,此做法有利于提高委员们对修改法规工作的重视程度,彰显常委会对委员们审议权的尊重,同时也便于法工委在两个月的修改期内充分论证、筛选、吸纳委员们的意见。有鉴于此,建议市人大常委会组成人员在审议法规案时,也提供有本人签名的书面修改意见。
    三、深入理解并有效把握法规案审议、修改等重要环节
    据部分常年从事立法工作的同志总结,法规案审议、修改的过程,就是对权利义务进行规范、平衡的过程,就是一个对各方面的意见和诉求“求大同、存小异”的过程,其关键之处正如彭真同志所讲的那样,“立法就是在矛盾的焦点上砍一刀”。在这个过程中,地方人大及其常委会一定要切实发挥立法的主导作用,通过地方立法进一步规范、引领地方经济社会发展,实现社会治理方式的法治化。省人大常委会副主任王建鸣同志多次指出,立法要从过去注重“立权”转变为更加重视“立责”,从过去注重维护公权转变为更加重视规范公权、保障私权、维护人权,实现权利与义务相平衡、权力与责任相统一。
    要实现这一立法目标,笔者认为法规案的质量至关重要,而保证质量的基础是抓好法规案起草工作,关键是做好审议、修改等重要环节的工作。法规案的审议、修改是一个集思广益、反复论证、精雕细琢的过程,做好这一工作,基础是要有一支政治水平高、业务能力强的队伍,重点在于把控全局的决策者和深钻细研的“操盘手”。这样的一支队伍建设好了,才能站在科学立法、民主立法的高度掌控全局、把握方向,才能更具政治智慧“在矛盾的焦点上砍一刀”,才能更科学、更有效地“求大同、存小异”,才能在充分坚持原则性的基础上,科学务实地运用好灵活性。
    四、依法做好地方立法八个环节的各项工作
    (一)立项
    立项,是确定立法计划项目的简称,是立法的第一道关口,其目的是增强地方立法的及时性、系统性、针对性和有效性,有以下四个步骤:1、广泛征集立法计划建议项目;2、汇总后科学筛选,形成初选方案;3、对初选立法项目的合法性、必要性、可行性、成熟度等论证评估,形成年度立法计划备选项目;4、形成年度立法计划草案。
    为了有效主导立项工作,市人大常委会应努力做到:1、坚持“四个优先”,即事关经济社会全局的优先,保障和改善民生的优先,创新社会管理的优先,人民群众普遍关心的优先,集中资源,确保将有限的立法资源用在刀刃上;2、坚持“三个不立”,即不是经济社会发展急需的不立,依据上位法可以直接解决问题或者上位法近期可能出台的不立,立法针对性、可操作性、可执行性不强的不立;3、做好前期论证。凡是向市人大常委会正式提出的立法项目,相关政府部门和单位必须进行立法的必要性、可行性、合法性等前期论证;4、明确立法计划的实施步骤。年度立法计划必须具体,对每一项目制定详细的工作计划,将法规起草、调研、征求意见、修改论证、送审等环节的时间具体化并认真执行。
    (二)起草与提案
    起草,法规案的起草工作,有五个环节:1、立法准备,收集国内外相关法律法规、政策文件等,形成法规草案征求意见稿;2、广泛征求意见;3、调研考察;4、召开立法座谈会、专家论证会等,着重解决各方面提出的立法疑难点、争议焦点和社会热点等问题,修改完成法规草案文本及其说明等;5、按照法定程序提请人大常委会审议。
    法规案的起草是立法工作的一道重要关口,直接关系到法规的质量,人大常委会应做到:1、提前介入。专(工)委要及时主动地与起草单位沟通,掌握工作进度,督促其抓紧抓好起草和送审等工作。对不能如期提交审议或者需要调整的,要及时向主任会议报告;2、做好协调工作。每一件法规案在提请常委会审议之前,一定要把重大问题的分歧意见解决在起草阶段,避免带到常委会会议审议上。对法规草案质量不高、不够成熟的,不应急于提交常委会,对确定有重大分歧的法规案,相关专(工)委要报经主任会议,退由提案人修改完善后,重新提出;3、积极探索开放式、多元性的起草机制。成立由相关专(工)委牵头、政府法制办和有关部门、人大代表及专家学者组成的立法起草小组,即当前普遍通行的“三结合”立法起草工作机制,负责法规案(含议案、法规草案文本及其说明、参阅件等)的起草、调研论证、征求意见等工作,以强化人大常委会对法规起草的把控能力。建立立法专家顾问制度、征求人大代表和县市区人大常委会意见制度以及社会公众沟通机制,努力拓宽公民有序参与立法的途径。完善沟通协调机制,对部门间争议较大的重要立法事项,引入第三方评估,充分听取各方意见,协调决定。
    提案,即由法定主体向人大及其常委会提出法规案,
    (三)审议与表决
    审议,即有审议权的人员讨论修改法规案。审议是立法的重要环节,是立法工作极其重要的关口,必须精雕细琢。为提高审议质量,需采取以下措施:1、通过举办法制讲座和履职培训,提高常委会组成人员的审议能力;2、保证充分的审议时间。提案人应当在法定时限内把法规草案文本和相关资料报送人大常委会,常委会办公室应当提前七日送达常委会组成人员,常委会会议的审议时间也要给足;3、明确各审次的审议重点。一审重点审议立法的必要性、合法性和法规草案中重要制度设计的合理性、可行性。二审重点审议法规草案的操作性、规范性;4、提供法规的参阅资料。提案人应当提供说明及参阅件,将法规草案中涉及的重要问题、规范的主要内容、立法的主要依据都讲清楚,便于委员们审议参考;5、做好法规草案修改完善工作。常委会相关工作机构要在听取委员及方方面面意见的基础上,对法规草案进行认真修改,字斟句酌,千锤百炼,力求在法条的表述上做到准确、精炼、规范化,形成成熟的建议表决稿。
    表决。各方基本取得共识的法规案,可以经一次或者两次审议即付表决;对个别意见分歧较大的重要条款,可单独表决,再决定将草案表决稿交付表决或暂不交付表决。
    (四)报批、公布与备案
    报批。根据立法法的规定,十堰市制定的地方性法规,要报请省人大常委会进行合法性审查获得批准后方能施行。因此,十分有必要在提请表决前,事先将法规草案(建议表决稿)报省人大常委会征求意见,确保顺利获批。
    公布。法规经批准后,由常委会发布公告予以公布,并在常委会公报和报刊上全文刊登。我市的法规公布可以学习省人大常委会的做法,必要时召开新闻发布会,对法规要点进行解读,回复对社会关心的热点问题及其意见的采纳情况,介绍法规实施的准备工作情况。
    备案。按照法律规定,将公布的法规及相关材料报省人大常委会备案,再由省人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。
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