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关于赴有关省市学习考察中心集镇建设与管理工作情况的报告
作者:李 亮        来源:本网        日期:2016/11/28 11:18:08        

    为了学习借鉴外地在中心集镇建设与管理工作方面的先进经验,促进我市中心集镇建设工作健康发展,今年6月中旬,市人大常委会组织由部分常委会组成人员和市人大城环工委、市发改委、住建委负责人参加的学习考察组,在副主任余春存带领下,赴湖北省黄冈市,安徽省马鞍山市、滁州市,江苏省扬州市,河南省驻马店市就中心集镇建设与管理工作情况进行了实地学习考察,现将学习考察的有关情况报告如下:
    一、有关市基本情况
    黄冈市现有134个乡(镇、办),其中建制镇100个,乡15个,办事处19个,全国历史文化名镇2个,全国重点镇24个,省级重点中心镇13个,省级特色镇10个;马鞍山市现有32个乡镇,其中15个镇,10个街道办事处,7个乡,全国重点镇6个,省级生态镇4个;滁州市现有109个乡镇,其中82个镇,12个乡,15个社区,全国重点镇12个,省级特色景观旅游名镇2个;扬州市现有62个镇,4个乡和17个街道办事处,有9个全国重点镇,2010年,该市又将11个镇确定为市级重点中心镇;马鞍山市共有137个乡镇,34个街道办事处,其中14个全国重点镇,5个省级经济发达镇、2个省级重点建设镇。近年来,上述5个市,积极发挥地理位置优越、经济基础雄厚、交通通讯便捷、科技信息先进的区位优势和资源优势,把发展中心集镇作为推进新型城镇化的关键环节和重要载体,始终以城乡一体化发展为目标,以人的城镇化为核心,以高标准规划设计为龙头,以重大项目建设为载体,以融资平台建设为支撑,以市政建设、绿化美化和谐管理为重点,有力地促进了中心集镇建设的突破性发展,整体呈现出发展理念新、建设水平高、城镇环境美、功能设施全、管理服务好的特点,使学习考察组成员受到极大的震动。
    二、值得学习借鉴的主要经验
    (一)规划先行,集镇建设有“纲”
    集镇建设规划关乎集镇的未来发展,是集镇建设和管理的依据,也是集镇规划、建设、运行三个阶段管理的龙头。这5个市中心集镇建设都高度重视规划的引领作用,他们将编制高端、完善、切合实际的中心集镇规划体系作为集镇发展的首要任务,在科学规划的引领下,中心集镇总体呈现出建设品位高、人居环境美、基础设施全、文化氛围浓等特点。滁州市汊河镇引进国际顶尖团队高标准编制区域战略规划,产业规划、空间规划和江北水岸科技新城总体规划及生态、防洪排涝、电力、城市综合交通等专项规划;该镇充分利用毗邻南京市发展优势,打破行政区划束缚,与南京市在规划编制上主动对接,在供水、供电、产业发展、房产开发、信息通信等方面同南京市共建共享。扬州市11个重点中心集镇全部完成了总体规划修编和镇区控制性详细规划的编制工作,各重点镇还结合自身特点和发展情况,进一步加强了重要地段的控制性详细规划、城镇设计和各类专项规划编制工作。黄冈市将文化内涵引入规划编制,合理控制中心集镇开发强度,充分挖掘地域特色文化,传承历史文脉,充分保护小城镇乡村文化的真实性和完整性。驻马店市高标准编制了《驻马店市新型城镇化规划(2015-2020)》,规划选择5个发展潜力大的重点镇和25个特色镇进行重点培育。
    (二)产业支撑,集镇建设有“力”
    繁荣壮大的产业基础是中心集镇蓬勃发展,永葆生命活力的关键所在。中心城镇建设要有产业支撑,如果没有产业支撑,中心集镇就成了人口的简单集聚地。江苏、安徽两省中心集镇建设非常重视镇域经济发展,他们积极招商引资,狠抓产业发展,集镇里“人人有事干,家家有收入”。如安徽省马鞍山市太白镇,强化工业龙头,着力以产业推进新型城镇化,“十二五”期间,累计实现招商引资到位资金107亿元,入园工业企业143家,规上企业46家,产业工人1.94万名。2015年实现企业总产值220亿元,工业产值201亿元,固定资产投资40亿元,财政收入3.6亿元。扬州市菱塘镇坚持以产兴城,产城互融的发展道路,2015年实现地区生产总值39.65亿元、财政收入2.08亿元、公共预算收入7829万元、农村居民可支配收入2.62万元。滁州市汊河镇以商贸物流为主导产业,投资200亿建设南京湾商贸物流总部基地项目,容纳国内外约10万家全球品牌企业进场经营,成为全国最大商谷之一;投资13亿元建设的金太阳装饰城,面积71万平方米,入驻限上商贸企业39家,个体经营户603户,是华东建材批发总部基地。
    (三)特色突出,集镇建设有“品”
    为避免集镇建设同质化和集镇风貌千篇一律,千镇一面,这5个市中心集镇在突出城镇特色,提升城镇品位上做了许多有益的探索,取得较好效果。马鞍山市太白镇在城镇风格塑造上突出太白文化元素,在龙山广场,与元晖路、洪家村、太白风情一条街、太白生态乐园等基础设施建设上,都赋予传统文化元素和特色文化内涵,同时,秉承“让乡村回归乡村”的发展理念,围绕大青山、龙山和青山河、姑溪河,做足人文山水文章,把太白镇建设成为一个有山有水有魂、宜居宜业宜游的新型城镇。黄冈市依据当地资源禀赋和独特发展规律,合理规划产业结构和产业布局,着力形成“一镇一业、多业并举、特色明显、产业兴镇”的产业发展格局,武穴松阳佛手山药、蕲春龙泉花海等产业品牌逐步形成。扬州市重点挖掘中心集镇空间特色、景观特色和地方特色,注重城镇主要街区的风貌设计,积极引导中心集镇差异化、个性化、特色化发展。驻马店市积极开展历史文化名镇和特色景观旅游名镇创建活动,有效促进了集镇环境面貌的改善,提升了集镇形象。
    (四)管理到位,集镇建设有“序”
    近年来,由于受政策和体制制约,一些地方中心集镇发展遭遇瓶颈,出现了“小马拉大车”、“大脚穿小鞋”、“责任如西瓜、权限如芝麻”的现象,而这5个市的中心集镇解放思想,先行先试,在扩权强镇、管理体制机制创新等方面进行了许多探索。一是创新行政管理体制。黄冈市将县级132项行政审批权限下放给小池镇,组建小池城管执法局,率先在全省建制镇中开展城市管理相对集中行政处罚权试点,成为湖北省唯一一家乡镇土地收储中心,终结了“多头管理、多头批地”的格局。小池镇还成立滨江新区投资公司,通过多种形式融资41.33亿元。与省联发投合作组建联投小池公司,共同出资开发建设小池滨江新区核心启动区。滁州市汊河镇成立城管综合执法分局,壮大执法队伍,加强集市经营管理和违建查处,提升集镇管理水平;汊河镇设立行政服务中心,并在部分村设立村级公共服务中心,极大方便了群众办事。二是市场化运作助推集镇管理。学习考察的中心镇创新集镇管理方式,将部分管理内容进行市场化运作,提升了集镇管理水平。如有的镇采取招标方式引进保洁公司和物业管理企业,加强了集镇主干道路、农贸市场等重点区域保洁。有的镇通过合理授权、分权,引进第三方商管公司,对流动商贩、店外经营、乱停乱放、乱贴乱挂等行为进行了管理,实现了管理前置,执法后移的常态化管理机制,取得了较好的效果。三是大力开展为民服务中心建设。考察的5个市非常重视集镇为民服务中心建设,如马鞍山市大力推进太白镇为民服务中心和所辖村为民服务站标准化建设,将集镇所有与群众办事密切相关的部门全部进驻为民服务中心办公,设置服务窗口14个,选配工作人员27名,极大方便了办事群众。
    三、外地经验对我市的启示
    考察回来后,常委会又组织调研组对我市中心集镇建设工作情况进行了专题调研,深入3个县市实地察看了5个中心集镇建设情况,形成了《关于我市中心集镇建设工作的调研报告》。调研发现,我市虽然通过实施“一城两带”、“一核多支点”和“外修生态、内修人文”发展战略,初步走出了一条产业集聚、人口集中、发展集约、服务集成、宜居宜业的中心集镇发展之路,但规划滞后、产业支撑不足、公共基础设施不完善、建设资金短缺、城镇管理水平不高等问题还较为突出,与学习考察地区相比还有较大差距。因此,我们既要积极学习借鉴外地产业化带动城镇化等方面的先进经验,也要充分考虑我市以外出打工经济带动中心集镇快速发展的实际情况,进一步理清思路,提高认识,加快改革步伐,找准发展对策,大兴实干之风,努力推进我市中心集镇建设与管理工作。
    (一)进一步解放思想、提高认识,不断拓宽中心集镇建设工作思路
    中心集镇建设是农村经济发展的重要载体,是推进我市新型城镇化建设的重要途径,是实现城乡经济协调发展的桥梁和纽带,发展中心集镇有利于促进人流、物流、信息流聚集,有利于转移农村剩余劳动力,有利于辐射带动周边经济快速发展,缩小城乡差别。近几年来,我市中心集镇的常住人口呈现出急剧增加的态势,中心集镇已成为农村人口向城镇转移的一个吸纳点,吸纳了大量老人和入学儿童,要充分认识这种新态势的积极作用,认真分析研究这种新态势给中心集镇建设管理工作带来的新情况、新问题、新要求,遵循客观规律,因势利导,顺势而为,务必做好中心集镇建设管理工作。要进一步解放思想,提高认识,坚持以人的城镇化为核心,切实把中心集镇建设与管理放在农村工作的突出位置来抓,把中心集镇规划、建设、管理工作纳入任期责任目标,切实加强对中心集镇建设与管理的协调指导,尽快形成齐抓共管的工作合力。要尽快开展中心集镇建设相关配套政策深化研究,强化相关部门和各级政府在规划衔接、项目立项、资金安排、土地供应、环境保护等方面的协作,形成有利于合作协调的体制机制和沟通途径。
    (二)完善规划体系,引领中心集镇建设健康有序发展
    规划是中心集镇建设与管理的龙头,受重视程度不够,规划资金缺乏,技术人才和监管力量不足等因素的影响,我市中心集镇规划的引领指导作用未能得到充分发挥,大部分中心集镇存在总体规划亟待修编,控详规编制工作严重滞后,规划实施管理不力等问题。要高度重视中心集镇规划编制管理工作,根据我市主体功能划分,以国家、省新型城镇化规划为指导,结合各地地理位置,人文景观、民俗风情、产业特色,现有建筑格局及城镇今后的发展定位,高起点、高标准编制中心集镇规划,对不符合城镇发展需要的集镇规划要及时组织力量进行重新修编,让中心集镇在规划引领下有序建设、科学发展。规划要充分挖掘本地域的特点及文化品味,因地制宜确定中心集镇定位,塑造中心集镇风格,打造“山水有景观,人文显风情,城建留印象”的城镇特色风貌;重要地段和重点建(构)筑物应悉心挖掘和提炼设计,充分体现地方特色,避免多镇一面,全力打造能够“镌刻记忆”、“留住乡愁”的特色中心集镇。大力推进中心集镇控详规编制工作,加快编制进程,提高控详规覆盖率。加大对规划实施的管理力度,进一步建立完善规划公示、公告、听证制度,提高规划监管水平,切实维护规划的权威性和严肃性,确保规划有效实施。
    (三)注重产业发展,夯实中心集镇发展根基
    中心集镇建设必须依靠产业发展强化经济基础,依靠产业发展壮大城镇规模,依靠产业发展增强城建活力。但我市集镇产业的支撑能力还十分薄弱,产业化带动城镇化的道路还任重道远。要把培植重点产业作为中心集镇建设的重要工作来抓,把中心集镇建设与调整产业结构、培育新兴产业、发展服务业、促进就业创业有机结合起来,以产业化引导人口向中心集镇集聚,推动产业化与城镇化互为推力互动发展;要充分发挥比较优势,大力发展主导产业,为中心集镇建设夯实产业基础;要结合本地资源优势,大力发展特色优势产业。如紧紧依托山水旅游资源,大力发展生态文化旅游业;以茶叶、中药材、核桃、山羊养殖“四个百万”工程为载体,大力发展生态农业;依据区域优势和产品特色发展休闲观光产业。
    (四)加强公共基础设施建设,大力提升中心集镇承载能力
    公共基础设施建设是中心集镇建设的重要前提和关键环节。受前期资金投入不足影响,我市中心集镇公共基础设施欠账较多,交通、排水系统、管网、电力通讯等基础设施建设滞后,大班额、入托难、养老难、看病贵等问题尚未得到有效解决,集镇承载能力不强。各级政府要想方设法拓宽中心集镇建设资金渠道,通过加大财政资金投入、积极争取项目资金、政府与社会资本合作等方式,为中心集镇市政基础设施和公共服务设施建设提供资金支持;要加强市政基础设施建设,重点推进给排水系统、燃气管道、电力通讯、集贸市场、公共厕所、污水、垃圾处理等基础设施建设,不断优化发展环境和人居环境;要完善综合运输通道和区域性交通网络,进一步加强中心集镇与附近城市、中心集镇与其它乡镇、中心集镇与村组之间的交通联系,形成综合运输网络;要全面提升幼儿园、中小学、卫生院、福利院、文体中心等公共服务设施建设水平,高度重视中心集镇殡葬所和公墓建设,大幅度提升中心集镇的综合承载能力。要完善户籍管理、社会养老保险、新型合作医疗、农民工合法权力保障等方面的工作机制,形成较为健全的社会事业服务体系。
    (五)深化体制机制改革,不断提升管理水平
    体制机制改革是中心集镇发展的动力,管理水平的提升决定中心集镇建设与管理的质量。目前,我市中心集镇管理普遍面临财权小、事权小、地权小、人权小“四小问题”。市、县政府及相关部门要针对存在的问题,进一步深化中心集镇行政管理体制改革,认真总结推广茶店镇、六里坪镇扩权工作经验,按照中央和省有关试点工作精神,统筹开展重点镇功能设置试点,以下放事权、扩大财权、改革人事权及强化用地指标保障等为重点,对经济实力强、吸纳人口多的重点镇,依法下放规划建设、项目审批、投融资等经济和社会管理权限,进一步扩大中心集镇的经济社会管理职能,适应集镇发展需求。要积极推进集镇管理市场化改革,牢固树立“小政府、大服务”意识,按照“花钱买管理、不花钱养人原则”,将部分集镇管理内容进行市场化、社会化运作,探索建立“政府主导,企业经营、市场运作”的集镇管理机制,破解集镇综合管理难题。要进一步提升集镇管理服务水平,市、县政府每年都应安排一定的专项经费,解决集镇公共事业管理资金不足问题,同时,大力推进中心集镇便民服务大厅和群众接访中心建设,为群众提供社会保障、民政、司法、就业、建设等方面“一站式”服务,切实解决服务群众“最后一公里”问题。
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