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立法护山 守护绿色家园
--十堰制订《十堰市中心城区山体保护条例(草案)》工作侧记
作者:赵 丹 刘 恩        来源:本网        日期:2017/1/3 9:31:38        

    据初步统计,十堰中心城区有大小山体300余座,是城市发展重要的绿色资源。对于都市人而言,青山是一种精神寄托和心灵慰藉,她所蕴含的丰富动植物资源、自然景观和人文历史资源,是大自然馈赠于我们的绿色福利。
    2016年十堰行使地方立法权伊始,市人大常委会就聚焦中心城区山体保护,把制订《十堰市中心城区山体保护条例(草案)》(简称条例)作为十堰首部实体地方性法规。目前,条例草案已经完成了二审,即将提请9月底召开的市人大常委会会议表决。
    立法修复“山”“城”关系迫在眉睫
    十堰中心城区为低山丘陵和中低山地貌地形,属于典型的山地城市,城区自然山体发挥着供绿、固水、净气等不可替代的重要生态作用,保护城区山体是十堰生态文明建设的一项重要工作,对山体保护进行立法是贯彻落实中央“五大发展理念”、省委“三维纲要”以及市委“外修生态、内修人文”发展方略的现实需要,对十堰生态文明建设和转型跨越发展具有重要意义。
    近年来,十堰中心城区通过科学开发利用部分山体,城市建设发展空间得到极大拓展,城市面貌发生了很大变化,有力地促进了经济社会发展。但是,这也导致中心城区山城特色有所丧失,生态环境优势有所下降,大量占用山体对城市自然环境的负面影响已经显现。同时,在行政管理工作中,山体保护整体规划缺失、规划执行刚性不够、山体保护管理职责不清、监管责任没有履行到位、对违规行为的处罚追责依据不足和力度不大等,也曾导致了盲目开山、违规开山等现象发生。鉴于现实情况,通过立法对城区山体加以严格保护,理顺管理体制、规范行政行为、留住山城特色、保住生态优势是十分必要的。
    全力推进立法护山,守护城市绿肺
    市人大常委会始终把立法护山工作作为“一把手工程”,高度重视山体保护立法,精心组织,真抓实干。市人大常委会主任王铁军多次带队调研,主持召开座谈会,听取情况汇报,研究解决重大问题,要求山体保护立法要立得住、行得通、真管用。一是科学论证立法项目。2015年12月11日,王铁军主持召开2016年立法工作计划座谈会,从征求到的15件立法建议项目中,初步确定立法计划项目;2016年2月22日,王铁军主持召开法规立项工作座谈会,对立法项目的可行性进行研究论证,决定将《十堰市中心城区山体保护条例》作为市人大常委会制定的首部实体性法规,向市委报告并征求省人大常委会和市政府意见。二是深入调研,了解实际。3月1日,王铁军深入调研山体保护工作,听取市政府领导、市规划局一线业务骨干等对条例立项工作的意见和建议;6月7日,王铁军主持召开走访选民座谈会,听取来自基层的选民及市规划、住建、环保、林业、城管综合执法等部门对条例草案的意见和建议。三是召开专题会议,研究解决重大问题。3月7日,王铁军主持召开市人大党组(扩大)会议,研究讨论护山立法工作,明确了法规的指导思想、立法原则、框架结构等;6月29日、7月12日,王铁军两次听取有关工作机构关于条例草案修改情况的专题汇报,研究解决条例草案修改过程中的重大问题。
    广泛听取意见,推进科学立法、民主立法。为了做好对条例草案的修改完善工作,市人大常委会副主任佘立柱,市人大法制委、市人大常委会法工委有关负责人,分别多次深入市直相关部门和相关县(市、区)开展立法调研,广泛听取业务骨干、一线行政执法人员、乡镇(街办)工作人员的意见和建议。为了发挥专家学者在地方立法工作中的智囊作用,市人大常委会在全市范围内专门选聘了17位法律、环保、城建等方面的专家,建立了地方立法咨询专家库,并多次征求立法专家的意见。同时,将条例草案征求意见稿在“大发888黄金版娱乐场”全文发布,并在报纸、网络等媒体刊登公告,面向社会各界广泛征求意见和建议。
    创新工作方式方法,修改完善条例草案。修改草案是一个反复打磨、精雕细琢的过程。市人大常委会法工委坚持问题导向,针对实际问题拟定调研提纲,按照“统分结合”和“三天一碰头、五天一交流”的工作要求,采取集中办公、集中修改的工作方式,根据市人大常委会组成人员的审议意见和各方面的反馈意见,对条例草案进行研究讨论,逐词逐句打磨,先后进行八次集中修改。
    精心设计护山条款,力求护山立法务实管用
    确定适用范围。条例草案规定适用范围为十堰中心城区山体保护和资源利用。对中心城区作了界定,范围为北至汉江北岸沿线,南至茅箭区赛武当自然保护区,东至汉十、郧十高速公路沿线,西至张湾区柏林镇,并强调中心城区的具体范围与十堰市城市总体规划确定的规划区范围一致。
    明确政府职责。条例草案明确规定山体保护实行政府行政首长负责制、生态环境损害问责制和执法过错责任追究制。对各级政府及政府部门的职责作了详细规定,并根据十堰的实际情况,规定林业、城管综合执法部门作为中心城区山体保护工作的主管部门,集体林地由林业部门负责保护管理,国有林地由城管综合执法部门负责保护管理。同时,规定政府明确协调工作机构,进一步加强对山体保护工作的组织领导、督查考核。
    突出规划在山体保护中的重要地位。条例草案通过山体保护规划编制程序,严格控制山体随意开发利用。经依法批准的山体保护规划,未经法定程序不得调整。确因国家、省、市重大基础设施项目建设和重大公益性项目建设,需要占用保护山体或者改变山体用途性质的,必须先行调整山体保护规划,而且调整山体保护规划还必须按原审批程序报审批机关审核、批准,涉及城市总体规划等上位规划强制性内容的,不得调整。
    设立禁止行为清单,划定山体保护红线。条例草案将擅自改变山体用途性质或者超出批准范围占用山体等十类行为列入禁止行为清单,并规定一级保护山体为禁建区,二级保护山体为限建区,可以适度建设对社会开放的游园及配套服务设施。
    建立山体修复治理责任机制。条例草案规定,中心城区范围内破损山体修复治理工作应坚持实行“谁管理谁负责、谁开发谁修复、谁破坏谁治理”的责任机制。对已经破损的山体,规定由山体保护主管部门查明责任人,并责令和监督其修复治理。
    鼓励公众参与。公众参与是防止山体遭到破坏的有效方法,也是世界各国普遍认同的做法。条例草案注重与新修订的环境保护法立法精神相衔接,规定了信息公开、参与决策、信用评价、检举控告、公益诉讼等条款,为公众参与山体保护工作提供保障。
    严明法律责任。条例草案坚持“严字当先”,法律法规对侵占、破坏山体违法行为已有明确规定的,没有重复罗列。对没有明确规定的,在法律法规允许的范围内加大处罚力度,实行从严处罚。同时,对国家机关及其工作人员的违法行为给予行政处分的具体情形作出了规定,进一步强化对国家机关及工作人员的责任追究。
    一部法,守护绿色家园;一份担当,塑造城市名片。条例的出台实施,必将进一步加快推进十堰“生态立市、绿色发展”进程,助推十堰加快实现“两个走在前列”目标,为广大市民增添更多绿色福利。
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