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发扬民主 注重质量 齐心协力做好地方立法工作
作者:佘立柱        来源:本网        日期:2017/1/3 9:39:20        

    在我市首部实体性地方法规即将提请市人大常委会表决的前夕,我们以座谈会这种特殊的形式来汇集智慧、集中民意,为条例的出台再做一些完善工作。
    和过去的座谈会相比,今天的座谈会代表性很强,参加会议的有立法专家学者,有基层代表,有人大代表,有企业界的一些代表,还有辖区内的群众代表。今天的座谈会体现出了一种融合式发展的特点。对专家而言,是全过程参与条例的起草、修改工作;对我们而言,是全方位征求社会方方面面的意见。由此可见,我们立法的出发点和落脚点都是非常明显的。
    我们的出发点和落脚点集中体现在为民立法上,一方面体现民意,另一方面维护民利,这是我们立法的目的。从我们立法的立足点看,就是要开门立法、民主立法。所以我们今天利用这种形式来听取方方面面的意见。前段时间我们开了一次立法咨询专家会,我听了大家的发言,深受启发。如果说读书人是开卷有益,那么,作为我们的一个重大事项的决策,就是要开门立法,通过今天的活动,为我们修改、完善、提升条例提供一些更好的素材。今天借这个机会谈几点体会。
    第一点是要广开言路,不断提升地方立法的民主化水平。今年是我市行使地方立法权的第一年,是起步之年。我们要慎重初战,务求必胜,把立法的过程变成集中体现民智的过程,变成完善机制的过程。所以,我们今天开展的活动既是立法工作的程序要求,也是不断提升立法质量的重要措施。立法说到底,是要坚持问题导向,寻求法规与我们地方发展需要的结合,这个过程就是要不断地征求各个方面对法规中的一些问题的看法和意见。同时,这次活动也是完善立法机制的一种实践形式。我们的专家多次参加了山体保护条例的起草、审议工作,大家对建立与时代发展相适应的立法体制都有一定的了解。党委的核心作用如何发挥、人大的主导作用如何体现、政府的基础和支撑作用如何彰显、人民群众的主体作用如何发挥、专家学者的智囊作用如何体现,这些都需要我们思考。这五个方面的作用在发挥的过程中如何汇同、如何形成一种强大的推力,从而对我们的立法工作产生推动,我觉得最重要的还是要广开言路,不断提升我们立法工作的民主化水平。这个问题是我们立法专家和从事立法工作的同志都应该思考的。我们的专家学者今后在十堰的立法过程中是大有可为的,我们从事立法工作的同志,对于立法的着眼点、立足点和落脚点,应该更加明确。这是第一点体会和看法。
    第二点是要抓住关键,不断提升地方法规的优质化水平。如何提升地方法规的优质化水平,有很多不同的表述。全国人大以及国内的地方立法专家,讲到地方立法的标准,包括行得通、真管用、法制的统一性、规范的平衡性这几个因素。国家对立法的评价体系,大概是四个标准。第一个是法理标准,就是地方立法的合法性、合理性问题。简单地说,就是不抵触并且符合实际。第二个是价值标准,就是立法的目的是什么,立法的理念是否科学,立法的价值取向是否正确。第三个是实践标准,就是对法规实施的效果或者后果进行评价,看它是否有很强的生命力,是否对经济社会的发展产生了引领和推动作用,是否对某些方面的行为既进行了约束又进行了保障。第四个是技术标准,就是法规本身的协调性、完备性和可操作性问题。这个刚才我们的专家也谈到了,条例的内在逻辑、结构、具体的文字等等都属于技术性的问题。
    我们今天开座谈会也是为提升法规的质量和优质化水平服务的,我觉得在这个方面我们还要不断进行探索。一是如何选准选好立法项目。今天我们召开这个会议还有一个内容是征集立法项目,大家认为十堰经济社会发展中最需要解决的突出问题是什么,这就是寻找立法项目的突破口。二是要不断拓宽法规的起草渠道。地方法规的起草不是单纯由人大常委会法工委来做,也不是单纯由政府法制办来做,法规的起草是多渠道的。现在已经有一些同志在做基础工作,比如一些县里已经提出了立法的申请,我们先不管草案质量高低,至少大家已经开始动起来了。法工委、政府法制办和执法部门都要参与到法规起草工作中来涉及到法律关系比较复杂的条例,我们还可以委托中介机构、专门机构来起草,我们的咨询团队今后是大有可为的。三是要提高法规案的审议质量。审议法规既要对我们的法规案进行检阅,更要对法规案提出修改完善意见。我们要把握每次审议的重点。一审和二审的重点是不同的,一审聚焦立法的必要性、合法性、整体设计的合理性和立法的科学性,要重点对这四性进行研究。二审要重点对法规的操作性、规范性进行研究。我们今天的活动事实上是二审的延续,就是对条例本身规范性和操作性进一步征求各方面的意见。四是要进一步深入开展立法调研活动。除了人大相关工委做调研外,我们聘请的专家学者今后也要参与相应的活动。五是要依法开展相关的协调。立法涉及到市委、政府多个方面,我们要把这几个方面的关系协调好,进行严格的审查报批。一个就是对今天座谈会的成果要进行转化利用,能够吸收进来的,进一步吸收,起草专班再做进一步修改。再一个就是,要把下一步提请表决的事情给市政府反馈,要报告市政府主要领导。第三个就是,要向市委报告条例有关情况,经市委同意后提请人大常委会表决,表决之后再报省人大批准。这些工作之间是相互关联的。同时,要继续征集明年的立法项目,开展一些前期调研。这是我说的第二层意思。
    第三点是要不断完善机制,提升地方立法的科学化水平。赋予设区的市地方立法权是完善立法体制、全面依法治国的一个重要举措,也是完善人大制度、推动人大工作与时俱进的一个重大改革,更是推动地方科学发展,推动地方依法治理的一个重要抓手。对各级人大而言,尤其是市级人大,立法以及执法监督将成为我们工作的重中之重。所以,立法工作我们以后要投入大量精力,要进行认真研究和思考。一是要建立和完善立法工作的体制,要把党委领导、人大主导、政府协同、各方配合、公众参与五位一体的工作机制、立法体制真正建立和完善起来。二是建立和完善我们的立法咨询顾问制度。对立法专家我们已经有一套制度,还要不断地规范和完善,比如工作绩效问题。三是要建立和完善地方立法的听证制度。哪些方面需要进行听证,必须走相应的程序。还需要思考的就是地方立法质量的反馈制度,地方法规如何接受实践的检验,不断提升法律效果。四是要不断加强我们的立法骨干队伍建设。通过立法来培养一批政治素质高、业务能力强、作风扎实、对党和人民的事业无限忠诚的立法队伍,能够为十堰的立法工作提供人才,能够为上一级的立法工作输送人才,为我们提升立法质量提供保障。
    今天听了大家的发言,我深受启发。下一步,我们要将今天的会议成果进行转化利用,同时按照条例表决前的相关工作安排进行衔接和推动。在此,我也代表人大常委会衷心感谢各位立法专家、基层代表、群众代表对我们立法工作的参与和支持,谢谢大家!
    (注:此文是市人大常委会副主任佘立柱在立法座谈会上的讲话,标题为编者所加。)
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